福建省人民代表大会常务委员会关于颁布施行《福建省人民代表大会常务委员会关于修改〈福建省人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员条例〉的决定》的公告
福建省人大常委会
闽常[2006]8号
福建省人民代表大会常务委员会关于颁布施行《福建省人民代表大会常务委员会关于修改〈福建省人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员条例〉的决定》的公告
《福建省人民代表大会常务委员会关于修改〈福建省人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员条例〉的决定》已由福建省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2006年5月26日通过，现予公布，自公布之日起施行。
福建省人民代表大会常务委员会
2006年5月26日
福建省人民代表大会常务委员会关于修改
《福建省人民代表大会常务委员会任免
国家机关工作人员条例》的决定
（2006年5月26日福建省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过）
根据《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》，结合本省实际，福建省人民代表大会常务委员会决定对《福建省人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员条例》作如下修改：
一、第五条第一项修改为：“（一）在省人民代表大会闭会期间，根据省人大常委会主任会议（以下简称主任会议）的提名，任免省人民代表大会专门委员会（以下简称专门委员会）的个别副主任委员和部分委员。专门委员会成员的人选，必须在省人民代表大会代表中提名。”第二项修改为：“（二）根据主任会议的提名，任免省人大常委会副秘书长和省人大常委会工作机构的主任。”
二、第十二条中“提请任免案及其材料应当在省人大常委会举行会议的十日前，送达省人大常委会。”修改为“提请任免案及其材料应当在省人大常委会举行会议的十五日前，送达省人大常委会。”
三、第二十三条第一款修改为：“省人大常委会副秘书长和省人大常委会工作机构的主任，省人民政府秘书长和省人民政府组成部门的厅长、委员会主任，省高级人民法院副院长，省人民检察院副检察长的任命通过后，由省人大常委会主任或者其委托的副主任在省人大常委会会议上颁发任命书。”
本决定自公布之日起施行。
《福建省人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员条例》根据本决定作修改后，重新公布。
福建省人民代表大会常务委员会
任免国家机关工作人员条例
（２００２年９月２７日福建省第九届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过
2006年5月26日福建省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议修正）
第一章 总 则
第一条 为保障福建省人民代表大会常务委员会（以下简称省人大常委会）依法行使任免权，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和有关法律的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 省人大常委会对权限范围内的本省国家机关工作人员的任命、免职、撤职、决定代理职务以及通过人选、接受辞职，适用本条例。
第三条 省人大常委会任命的国家机关工作人员，应当具备履行职责相应的素质和能力，忠实地遵守宪法和法律，认真执行省人民代表大会及其常务委员会的决议和决定，自觉接受省人大常委会、省人民代表大会代表和群众的监督，恪尽职守，全心全意为人民服务。
第四条 省人大常委会任免事项的具体工作，由省人大常委会人事代表工作机构负责。
第二章 任免范围
第五条 省人大常委会任免本省国家机关工作人员下列职务：
（一）在省人民代表大会闭会期间，根据省人大常委会主任会议（以下简称主任会议）的提名，任免省人民代表大会专门委员会（以下简称专门委员会）的个别副主任委员和部分委员。专门委员会成员的人选，必须在省人民代表大会代表中提名。
（二）根据主任会议的提名，任免省人大常委会副秘书长和省人大常委会工作机构的主任。
（三）在省人民代表大会闭会期间，根据省长的提名，决定副省长的个别任免。
（四）根据省长的提名，决定省人民政府秘书长和省人民政府组成部门的厅长、委员会主任的任免，由省人民政府报国务院备案。
（五）根据省高级人民法院院长的提名，任免省高级人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员。
（六）根据省人民检察院检察长的提名，任免省人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员。
（七）根据省人民检察院检察长的提请，批准任免设区的市人民检察院检察长。
第六条 在省人民代表大会闭会期间，省人大常委会推选、决定本省国家机关工作人员下列代理职务：
（一）省人大常委会主任因为健康情况不能工作或者缺位的时候，根据主任会议的建议，由省人大常委会在副主任中推选一人代理主任的职务，直到主任恢复健康或者省人民代表大会选出新的主任为止。
（二）省长因故不能担任职务的时候，根据主任会议的提名，从副省长中决定一人代理省长的职务。代理省长的人选不是副省长的，可以根据主任会议的提名，决定任命为副省长后，决定其代理省长的职务。
（三）省高级人民法院院长因故不能担任职务的时候，根据主任会议的提名，从省高级人民法院副院长中决定一人代理院长的职务。代理院长的人选不是副院长的，可以根据主任会议的提名，任命为副院长后，决定其代理院长的职务。
（四）省人民检察院检察长因故不能担任职务的时候，根据主任会议的提名，从省人民检察院副检察长中决定一人代理检察长的职务。代理检察长的人选不是副检察长的，可以根据主任会议的提名，任命为副检察长后，决定其代理检察长的职务。决定的代理检察长，须由省人民检察院报最高人民检察院和全国人大常委会备案。
第七条 省人大常委会可以通过省人大常委会下列委员会人选：
（一）根据主任会议的提名，通过省人大常委会代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选。代表资格审查委员会成员的人选，必须在省人大常委会组成人员中提名。
（二）根据主任会议的提名，通过省人大常委会特定问题调查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选。特定问题调查委员会成员的人选，必须在省人大常委会组成人员和省人民代表大会其他代表中提名。
第八条 在省人民代表大会闭会期间，根据省人大常委会组成人员、专门委员会成员、省长、副省长、省高级人民法院院长、省人民检察院检察长提出的辞职请求，省人大常委会可以决定是否接受其辞职。省人大常委会决定接受辞职的，报省人民代表大会下一次会议备案。省人民检察院检察长的辞职，须由省人民检察院报最高人民检察院检察长提请全国人大常委会批准。
省人大常委会组成人员、专门委员会成员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务；如果担任上述职务，必须辞去省人大常委会、专门委员会的职务。律师担任省人大常委会组成人员、专门委员会成员期间，不得执业。
第九条 省人大常委会可以撤销本省国家机关工作人员下列职务：
（一）根据主任会议提出的撤职案，决定撤销省人大常委会工作机构主任的职务。
（二）在省人民代表大会闭会期间，根据省长或者主任会议提出的撤职案，决定撤销个别副省长的职务。
（三）根据省长或者主任会议提出的撤职案，决定撤销省人民政府秘书长和省人民政府组成部门的厅长、委员会主任的职务。
（四）根据省高级人民法院院长或者主任会议提出的撤职案，决定撤销省高级人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员的职务。
（五）在省人民代表大会闭会期间，根据主任会议的提请，决定撤换省高级人民法院院长。撤换省高级人民法院院长，须报最高人民法院提请全国人大常委会批准。
（六）在设区的市人民代表大会闭会期间，根据设区的市人大常委会的决定和省高级人民法院的提请，批准撤换设区的市中级人民法院院长。
（七）根据省人民检察院检察长或者主任会议提出的撤职案，决定撤销省人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员的职务。
（八）根据省人民检察院检察长的建议，撤换下级人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员。
第三章 任免程序
第十条 新的一届省人民政府领导人员依法选举产生后，应当在两个月内提请省人大常委会任命省人民政府秘书长和省人民政府组成部门的厅长、委员会主任。未重新任命的，其原任职务自行终止。
除前款规定的人员外，省人大常委会任命的国家机关工作人员，在省人民代表大会换届后，继续担任原职务的，不需重新任命；不再担任原职务的，应当提请省人大常委会免职。
省人大常委会任命的国家机关工作人员，其任职的机构职能已调整，但名称未变更的，不需重新任命；新设立、更名、合并、撤销或者不再属于省人民政府组成部门的，应当提请省人大常委会任免。
第十一条 提请省人大常委会任免国家机关工作人员，提名人应当书面向省人大常委会提出任免案，并报送材料。
提请任命案的材料，应当客观、全面写明拟任命人员的基本情况、简历、德才表现、任职理由等内容。新设立的机构，须附批准机关的文件。提请批准任命的，须附设区的市人民代表大会选举结果的报告。
提请免职案的材料，应当写明拟免职人员的基本情况、免职理由等内容。机构更名、合并、撤销或者不再属于省人民政府组成部门的，须附批准机关的文件。提请批准免职的，须附设区的市人民代表大会或者人大常委会接受辞职的决定及表决结果报告，或者设区的市人民代表大会的罢免决定及表决结果报告。
提请撤职案的材料，应当写明拟撤职人员的基本情况、撤职理由等内容，并提供有关材料。提请批准撤换的，须附设区的市人大常委会的决定及表决结果报告。
第十二条 提请任免案及其材料应当在省人大常委会举行会议的十五日前，送达省人大常委会。个别特殊情况不能按时报送的，提名人应当向主任会议作出说明，经主任会议同意后，可以列入省人大常委会当次会议议程。
第十三条 省人大常委会人事代表工作机构应当对任免案进行初步审查，并向主任会议报告。审查认为对拟任免人员情况需作补充说明的，提名人机关应当及时报送补充说明材料。
第十四条 任免案由主任会议决定提请省人大常委会会议审议。
主任会议认为对拟任免人员情况需作补充说明的，提名人应当按照主任会议的要求到会或者书面作出说明。
第十五条 省人大常委会会议审议任免案时，提名人或者其委托的副职领导人须到会作任免案的提请说明。由主任会议提名的，应当确定一名主任会议成员作提请说明。
第十六条 审议省人民政府组成人员、省高级人民法院副院长、省人民检察院副检察长的任命案时，拟任命人员应当到会作供职发言，回答询问。
第十七条 审议撤职案时，被提出撤职的人员有权提出申诉意见。
第十八条 省人大常委会会议审议任免案，采用全体会议与分组会议相结合的方式。审议时，提名人或者其委托的人员应当到会听取意见，回答询问。
第十九条 列入省人大常委会会议议程的任免案，在审议中发现有重大问题需要查清的，经主任会议提出，常务委员会会议同意，任免案可以暂不付表决。所提问题交有关机关调查、提出报告，由主任会议决定是否再次提请省人大常委会会议审议。
第二十条 列入省人大常委会会议议程的任免案，在交付表决前，提名人要求撤回的，经主任会议同意，对该任免案的审议即行终止。
第二十一条 省人大常委会会议对任免案应当逐人表决。通过省人大常委会代表资格审查委员会、特定问题调查委员会的人选，可以对每一项人选合并表决。
同一职务同时有任命和免职两项表决时，先进行免职项的表决，再进行任命项的表决。
第二十二条 省人大常委会会议表决任免案，采用按表决器或者其他无记名的表决方式。
省人大常委会组成人员对任免案可以表示赞成，可以表示反对，也可以弃权。
任免案以省人大常委会全体组成人员过半数赞成通过。
任命案未获通过的，不得在同一次会议上就同一人选再次表决。如果提名人认为必要，可以向省人大常委会另一次会议作出说明，再次提出同一人选担任同一职务的任命案；如果再次未获通过，不得再提名其担任同一职务。
任免案表决结果，由会议主持人当场宣布。
第二十三条 省人大常委会副秘书长和省人大常委会工作机构的主任，省人民政府秘书长和省人民政府组成部门的厅长、委员会主任，省高级人民法院副院长，省人民检察院副检察长的任命通过后，由省人大常委会主任或者其委托的副主任在省人大常委会会议上颁发任命书。
省高级人民法院审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员，省人民检察院检察委员会委员、检察员的任命通过后，任命书由省人大常委会主任委托提名人代为颁发。
任命书由省人大常委会主任签署。
第二十四条 任免案通过后，省人大常委会应当书面通知提名人机关。任免名单应当在省人大常委会公报和本省主要新闻媒体上公布。
第二十五条 省人大常委会任命的国家机关工作人员，任职期间死亡的，其职务自行终止，由提名人报省人大常委会备案。
第四章 任职监督
第二十六条 省人大常委会可以通过视察、检查、调查、质询、评议和听取汇报、要求工作述职等方式，了解所任命的国家机关工作人员履行职务的情况，进行法律监督和工作监督。
第二十七条 省人大常委会受理人民群众对省人大常委会任命的国家机关工作人员的申诉和意见，交有关机关调查处理。有关机关应当将调查处理情况报省人大常委会。
第二十八条 省人大常委会任命的国家机关工作人员，应受降职处理或者撤职、开除处分的，处理机关须报省人大常委会依法予以免职或者撤职；受警告、记过、记大过、降级处分的，处理机关应当报省人大常委会备案。
第五章 附 则
第二十九条 本条例自2002年12月1日起施行。
土地领域存在的矛盾和问题已经成为影响中国社会和政治稳定的主要问题之一。土地问题的根本原因，是土地权利与义务的双重缺失与失衡。这种缺失和失衡，使得国家、集体和个人的利益都缺乏制度化的实现和调节机制，导致土地利用上的囚徒困境博弈和公地悲剧。因此，要制度化地解决中国土地领域存在的问题，必须构建权利与义务平衡的土地管理制度体系，形成各方合理的利益结构，而这也构成了中国土地管理制度改革的一个主要目标。同时，制度化的土地管理模式，也需要进行财税体制改革，改变中国土地管理的制度环境。
近年来，土地领域出现的问题和矛盾日益尖锐，也暴露了中国土地管理制度存在的问题。中国目前的土地管理制度是改革开放以来，适应人地关系变化和市场经济体制建立等外生因素变化而建立起来的，反映了当时的需要和历史条件。但也正是因为是在当时的历史条件下建立起来的，土地管理制度对土地财产权利界定及国家、集体和个人之间利益的安排，没有充分反映改革开放30年来国家、集体和个体之间在土地利益上的深刻变化，也没有形成合理的制度化的相关利益调节机制，造成了土地领域诸多矛盾和问题。突出表现在：（1）地方政府为了发展经济和地方财政收入，大量圈地，导致群体性事件频发；（2）农村集体和个人为避免土地被征，争相违法利用土地渔利，而无需承担相应的财产责任，导致国家和社会利益事实受损；（3）各地都没有动机保护耕地，导致土地滥用、耕地锐减；（4）土地腐败；（5）土地财政、房地产泡沫与住房困难，等等。土地管理（含拆迁）领域存在的问题，已经成为严重的政治和社会问题，必须妥善解决。
土地管理领域出现的矛盾和问题，其根本原因在于土地权利与义务的双重缺失和失衡。因此，建立健全权利和义务对等的土地管理制度体系，就成为解决上述矛盾和问题的关键，也成为中国土地管理制度改革的核心内容和目标。目前有关征地拆迁的理论探讨和操作方案，尚没有从权利与义务、局部利益与整体利益、长期利益与短期利益平衡的角度，对这一问题提出系统的、制度化的解决方案。在长期调查，运用公共行政学、制度经济学和法学等多学科进行研究和对土地管理制度及其环境进行深入分析的基础上，本文试图针对土地管理领域存在的问题，对建立权利义务关系对等的土地管理制度体系提出构想，为制度化地解决这些问题提供参考。
一、中国土地问题的根本原因：权利与义务的双重缺失与失衡
土地管理领域出现的诸多矛盾和问题的根本原因，在于目前我国土地管理制度中，土地权利和义务体系的双重缺失与失衡。
（一）农村集体土地和城市国有土地权利的失衡，导致集体土地利用上的囚徒困境博弈和公地悲剧
1978年以来，城市国有土地的财产权利逐步完善，但是，农村集体土地的财产权利则不完整，表现在如下方面。（1）在所有权上，农村集体土地的所有权属全体村民集体所有，在制度上也没有实现农村集体所有的具体安排，存在着所有权虚置的问题。（2）在使用、收益和处分权上，农村集体建设用地与国有建设用地相比也是残缺的，集体建设土地（非农建设用地，含宅基地）不像国有土地那样可以进行转让、抵押和获取收益等。由于产权的不明晰，不完整，农民集体土地难以得到产权上的保护，各类用地主体都争相使用农村集体土地（政府低价征地、村集体、个人和企业等违法用地），导致土地利用上的囚徒困境博弈、土地滥用和公地悲剧。
（二）征地拆迁赔偿价与物业市场价值的失衡，导致被征地拆迁人抗争
在征地过程中，赔偿的依据主要是土地农业产出乘以一定的倍数，而不是农地改变用途之后的市场价值。虽然1982年以来国家多次提高征地拆迁补偿标准，2004年10月国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》和同年11月国土资源部出台的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》提出，如果原有最高赔偿标准（约为耕地平均年产值的30倍）仍然不能保证被征地农民原有生活水平，可以从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴，也可按被征地片区综合地价进行补偿，但征地补偿标准的依据仍然不是物业的市场价值。地方政府出让土地的价格仍然远远高于征地拆迁的价格。地方政府征地和卖地的巨大价差造成的被征地拆迁人利益损失以及生活困难，是导致近年来城乡群体性事件的主要原因。
（三）不同地区土地开发权的失衡，导致各地争相使用土地而疏于保护耕地
目前，不同地区土地的开发权是不平等的，并且没有相应的制度安排调节这种不平等。现有的土地利用、功能分区和耕地保护，都是通过行政性的土地利用规划分区来实现的，即通过行政权来规定某个区域用于非农开发，某个区域的耕地要进行保护，只能用于农业生产。由于不同功能的土地收益是不同的，规划为非农用地（工商用地）的价值高，而规划为农业用地的价值低，被规划为耕地保护的区域实际上被剥夺了将土地用于其它用途以获取更高收益的权利。土地的功能分区是必要的，但是，行政地规定一个区域的开发权和限制另一个地区的开发权，并且没有利益补偿的机制，容易造成各地在土地利用上的零和博弈格局，使得被规划为耕地保护区的区域没有内在的动机保护耕地。致使无论发达地区还是不发达地区都没有强烈的动机保护耕地，而是想方设法突破土地利用限制。这一方面造成地利分配不公，一方面导致土地的滥用。
（四）土地财产权利和义务的失衡，导致不当得利及国家和公共利益遭受损失
与土地权利不完整相对应，土地义务制度不完整导致违法得利、守法吃亏及国家和社会利益受损的事实，也是目前土地管理中的一个突出问题。对于农村集体土地，一方面，有关土地管理的法律规定不可转让，但另一方面，对事实上发生转让、出租并获得巨额收益的行为也没有规定相应的税费，进行相应的法律处罚，导致违法用地有收益而无成本。这是巨量农村集体土地违法入市，导致以租代征、小产权房和违法建筑盛行的重要原因。一些集体和个人在城市化过程中因此坐地暴富，成为城市“房东阶层”[1]。其结果是既没有能够控制土地的使用，也造成不当得利、国家税收流失和利益受损。也就是说，土地义务制度的缺失，导致国家和社会的利益也缺乏制度化的实现机制。
没有完善的房地产义务制度也导致当事人对征地拆迁赔偿过高的心理预期。本来，权益人合理的物业收益是物业市场价值减去相应的税费义务，并且违法物业不予赔偿。但在按市场价值对征地进行补偿的讨论中，研究者基本上没有讨论与物业权利相应的义务，也不论其物业是否合法，使得包括被征地人在内的社会舆论都认为，被征地者应该得到的是物业市场价值的全部，而非扣除所有相应税费之后的剩余[2]，结果导致对征地拆迁赔偿的过高预期，无谓地提高了征地拆迁的交易成本（如仅仅拖延时间即可导致成本大幅提高），更有甚者，可能造成漫天要价的所谓“钉子户”，致使建设项目难以进行下去，既不利于城市的发展，也给相关居民生活带来不便。事实上，如果有完善的财产义务制度安排，相关人员并不能取得如此巨款，坐地暴富。长期以来，中国的经济建设和城市建设都是由国家投资的，并且由于国家的政策倾斜、投资倾斜和城乡差异，中国城市的发展既是农村贡献的结果，也实际上与其它地区的支持有关，因此，城市及城市郊区物业的迅速增值不是这些权益人投入的结果，其增值自然不能完全归这些土地的所有者，而是需要缴纳相应的税费，以通过国家的转移支付弥补未得到开发地区的损失，这在国家投资经济的背景下尤其如此。完善的土地义务制度是市场经济国家的惯例，在这些国家，既有完善的财产权利，也有完善的财产义务，其土地义务包括土地保有税、土地有偿转移和增值税、土地取得和无偿转移税等等[3]。这些规定，既是对财产权利的尊重，也是对社会公平的尊重。只讲权利、不讲义务，只能导致社会不公平，也不利于耕地的保护。
二、制度化解决中国土地问题的根本途径：建立权利与义务平衡的土地管理制度体系
按照新制度主义的观点，合理的制度安排是一种能够使各方合理利益得到帕累托改进的制度安排，唯其如此，才能实现制度均衡[4]。因此，要制度化地解决中国土地问题，或者说土地管理制度改革的目标模式，必须满足如下要求：即建立国家、集体、个人合理利益均得到平衡和实现的机制，从制度上消除土地利用上“囚徒困境博弈”的利益诱因，从而从根本上解决中国土地管理中存在的主要矛盾和问题。
目前，对于农村集体土地制度改革，有各种主张。概括起来，主要有如下几种。（1）取消集体土地所有权，实行农村土地私有化，赋予农村土地完整的财产权利，农村土地权利变更（包括征地），需按私有财产和市场经济规则进行[5]；（2）取消集体土地所有权，实行农村土地国有化，赋予农民长期稳定的土地使用权[6]；（3）保留和完善集体土地所有制，赋予集体土地更充分的物权，包括管理权、处分权、流转权、收益权等[7]；（4）实行国家、集体和农民私人三种所有制并存[8]；（5）搁置土地所有权的争议，将重点放在土地的用益物权方面，更好地保障农村集体土地的财产权利[9]；（6）提高征地拆迁补偿标准，按市场价格进行赔偿，征地必须基于公共利益目的，等等。这些主张，都有一个共同的特点，即不否认土地的收益权利，虽然实现权利的路径各有不同。这些主张可以概括为纯粹“权利视角”。而在实际工作中，一些地方政府无视权益人的权利，低价强制征地拆迁，这类做法可以称为“行政义务视角”。
行政义务视角无视权益人的权利，已经受到广泛批评。但是，“权利视角”，在主张权利的同时，也忽视了相应的义务，也是不全面或者是有问题的。对征地拆迁的赔偿，权利视角往往认为，征地拆迁应按市场价赔偿，并且权利人应该得到市场价的全部。但是，正确的做法应该是，权利人得到的是按市场价赔偿并扣除相应增值税费后的剩余。只有这样，才能平衡国家、集体和个人之间的利益，既保障权利人的合法权益，也防止不当得利，避免国家和社会遭受损失。在现实操作中，国家总体上越来越尊重土地权利，提高补偿标准，主张合理补偿，但究竟提高到什么程度是合理的，仍然没有一个公认的、科学的边界，故仍难以避免实际工作中的争议。至于所有权，本文主张明晰农村集体土地财产权利，但并不主张实行农村集体土地的私有化。因为土地私有化可能存在两大风险。一个是可能造成土地兼并。在中国，土地具有社会保障功能，土地兼并可能导致一些农民失去基本生活资料，沦为赤贫。在城市社会保障体系尚不完备（短期内很难完备），就业不充分的情况下，土地私有化客观上存在较大风险。第二个风险是高昂的城市化成本。土地私有化会造成小土地所有制，可能造成城市规划和城市用地交易成本过高，不适应中国快速城市化现代化发展的要求。农村集体土地产权改革的目标不应是土地的私有化，而是要找到既能明确集体土地财产权利，又能降低城市化成本的制度安排。
因此，一个合理的土地管理制度安排，应该形成一个合理的利益诱因结构，能够满足和实现各方面的合理利益，并限制不合理的利益。具体而言，土地管理的制度安排，应该在完善土地所有权及其实现形式的同时，保障权益人的物权；土地征用和转移应参照土地市场价格，但权益人应该承担相应的义务，缴纳相应的保有和增值税费等（按照可比价格计算）。这样，才能确立各方面的利益及其边界，既保障权益人合法权益，又防止不劳而获和不当得利，维护国家和全社会的利益。通过建立权利和义务平衡的土地管理制度体系，形成国家、集体和个人之间合理利益均得到实现和调节的制度化机制，也为解决目前土地问题奠定制度基础。只强调权利或只强调义务，都不可能从制度上根本解决中国目前土地领域存在的问题。本文认为，制度化解决中国土地问题的土地管理制度改革目标模式，就是最终要建立适应经济社会发展的权利与义务完善、对等的土地管理制度体系。
三、权利义务平衡的土地管理体系的具体制度安排
（一）健全土地权利体系，通过产权限制地方政府征地冲动
明晰的产权是财产得以保护的重要前提。财产权利是一个包括占有、使用、收益和处分等各项权利在内的权利束。按照Armen A. Alchian的定义，财产权包括三个要素：（1）排他性地决定财产用途的权利；（2）排他性地享有财产收益的权利；（3）以相互同意的方式让渡财产的权利[10]。我们看到，在产权缺乏明确而充分的法律保护下，农村集体土地成为地方政府、企业、集体和个人觊觎的目标，导致了各方在土地利用上的“囚徒困境”博弈和土地保护上的“搭便车”行为，其结果是土地滥用和土地管理上的混乱局面。在权益没有得到明确划分和保障（可能被征收），不用白不用的心理指导下，农村集体所有土地的保护无疑是十分困难的。因此，应该通过进一步明确农村集体土地权利来保护土地。
1．进一步明晰和完善农村集体土地所有制。可以建立农村集体土地的按份共有制度或者合有制度[11]，农村集体的每个成员均平等地拥有对集体土地的处置权，集体土地权利的变更，均由农民集体共同决定，避免农村基层组织擅自处置集体土地。
2．农村集体建设用地（即具有开发建设权的土地，含合法的宅基地）与城市建设用地拥有同样的财产权利，实行同地同权同义务，消除城乡建设用地的二元分割，农民集体可以依据法律规定按市场价格转让自己的建设用地，农民集体享有排他性的土地使用权、收益权和处分权等。
3．完善农村集体土地的民主管理制度，健全集体所有权的实现机制。一是建立农村集体土地权益处置的民主决策体制，由全体土地所有人集体决定土地的使用和权益改变，没有全体村民三分之二的多数通过，土地权益不得发生转移或变更。二是由全体土地权益人决定土地收益的使用和分配。三是土地交易、收益分配的过程全部公开，议程由全体村民讨论决定。农村集体土地的民主管理，可以避免土地产权虚位的问题，应该成为未来完善中国农村村民自治制度最核心的内容之一。
（二）健全土地义务体系，防止坐地暴富，维护政府和全社会的利益