国务院办公厅


国务院办公厅关于加强林木种苗工作的意见

国办发〔2012〕58号



各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
林木种苗是林业发展的重要基础。长期以来，我国林木种苗事业在种质资源收集保存、良种选育推广、种苗生产供应、市场监管等方面取得了积极进展，为保障林产品供给、推动生态建设等发挥了重要作用。为加强林木种苗工作，经国务院同意，现提出如下意见。
一、总体要求
（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，大力开展林木良种选育推广，推进种苗生产供应基础设施建设，创新体制机制，完善法律法规，加强行政执法，加大政策扶持和资金投入，健全管理体系，强化社会化服务，全面提升林木种苗生产供应能力和良种化水平，为实现绿色增长，促进现代林业可持续发展发挥重要作用。
（二）基本原则。坚持科技兴种，强化基础研究和科技成果推广应用。坚持因地制宜，突出地域特色，科学组织种苗生产。坚持机制创新，促进生产专业化、经营主体多元化、质量标准化和“育繁销一体化”。坚持依法治种，严格执法及质量监管，规范市场秩序。
（三）发展目标。到2020年，完成全国林木种质资源调查，建成一批种质资源保存库，林木种质资源得到有效保护。选育推广一批适应性强、增产明显的林木良种，主要造林树种良种使用率提高到75%以上。建设一批生产规模化、管理精细化、设备现代化、人员专业化的种苗生产基地，培育一批创新能力强、示范作用明显的种苗生产龙头企业。健全职责明确、手段先进、监管有力的林木种苗管理体系和优质高效的社会化服务体系，为林业发展提供数量充足、品种对路、质量优良的林木种苗。
二、重点任务
（四）加强林木种质资源保护。积极开展林木种质资源调查、收集与保存，重点建设国家和区域性林木种质资源保存库，逐步形成就地保存、异地保存、设施保存相结合的种质资源保存体系。建立林木种质资源数据信息平台，实现信息共享。公布林木种质资源重点保护名录，建立动态监测体系。完善林木种质资源出口审批制度，在有效保护我国生物多样性和确保生态安全的前提下，积极引进国外优良林木种质资源。
（五）强化林木良种基地建设。科学制定良种基地发展规划，完善重点良种基地管理机制，充分挖掘生产潜力，提高良种生产能力。加强林木遗传测定，加快良种换代步伐，重点建设高生产力种子园、采穗圃，加强珍贵树种母树林培育，不断提高良种品质。
（六）完善生产供应体系。加强林木良种采收、加工、检验、贮藏管理，建立由省级林木种苗管理机构统一调剂的供应机制。积极采用轻基质容器育苗、组培育苗等新技术，提高林木种苗繁育技术和装备水平。建设保障性苗圃，满足重点工程和林农造林需求。
（七）促进特色种苗产业发展。根据各地的自然条件，因地制宜发展绿化苗木、木本油料、中药材和竹藤花卉等特色种苗产业，打造优势品牌，形成种苗生产、交易、流通和售后服务产业链。加大对种苗生产龙头企业的扶持力度，充分发挥其示范辐射作用，带动农户发展设施生产和规模种植。加快区域性交易市场建设，拓展互联网交易平台，创新流通方式。
（八）提高种苗质量与市场监管水平。严格执行林木种苗生产经营许可、检验检疫、标签、档案等管理制度。加强质量监管，及时发布种苗质量检验信息，依法打击制售假、劣种苗和植物新品种侵权等行为，健全种苗行政执法和质量监督体系。整顿和规范种苗市场秩序，打破地方保护，促进公平、有序竞争，为种苗产业发展创造良好的市场环境。
（九）强化科技支撑。将主要造林树种良种选育纳入各级各类科技计划，重点开展育种理论方法和技术、分子生物技术等基础性、前沿性研究以及高生产力种子园和采穗圃建设技术、种子生产加工和检验技术、品种改良技术、无性系材料选育等应用技术研究。制定主要用材树种、经济树种、能源树种以及观赏树种的长期育种计划，建立良种选育区域协作机制，坚持常规育种与生物技术育种相结合，加快良种选育进程。推进林木良种科技领域国际合作交流。
（十）加大品种审定、推广与保护力度。进一步完善林木品种审定制度，公布国家和省级主要林木目录，规范林木良种区域试验和跨区引种行为。加强林木良种宣传和推广使用，国家投资的造林项目应当使用林木良种。完善林木新品种保护制度，维护新品种权所有人的合法权益。
（十一）健全社会化服务体系。加强林木种苗生产供应预测预报和余缺调剂，引导种苗生产有序进行。支持林木种苗协会和专业合作组织发展，充分发挥其协调、服务、维权、自律作用。
三、政策措施
（十二）完善林木良种补贴政策。在现有林木良种补贴试点的基础上，合理确定补贴标准，扩大补贴范围，逐步完善国家、省级林木良种补贴制度，鼓励建立市、县级林木良种补贴制度。制定补贴资金管理办法，确保资金使用安全。
（十三）建立林木种子贮备制度。制定林木种子贮备管理办法，加强种子收购、检验、储存、更新及管理。建立国家主要造林树种种子贮备库。省级林业主管部门根据林木种子结实丰歉规律及造林绿化任务，开展相应的林木种子贮备。支持企业建立专门的林木种子贮备库。
（十四）加大资金投入。各级财政要建立对种质资源调查及收集保存、良种选育、林木种子贮备等长期稳定的投资渠道。地方政府要将属于公共服务范围的种苗管理工作经费纳入同级财政预算。加大对重点良种基地、保障性苗圃、种质资源库、种子贮备库的基本建设投入，加强种苗管理机构能力建设。探索多元化的投入机制，引导金融机构和各类社会资金参与林木种苗产业发展。
（十五）完善种苗产业发展优惠政策。研究完善相关税收支持政策，引导各类社会主体参与种苗生产与经营，加大对种苗产业的政策扶持。研究开展种苗生产保险试点，提高种苗生产抗风险能力。继续免征林木种子种源进口环节增值税。
四、保障措施
（十六）加强组织领导。各省（区、市）人民政府要加强对林木种苗工作的领导，完善发展规划，加强统筹协调，落实相关政策。各级林业、发展改革、科技、财政、农业、工商、税务、金融等部门要加强协作配合，共同做好林木种苗管理工作。强化各级林业部门的林木种苗管理职能，明确管理机构，落实工作责任。加强种苗管理机构标准化建设，加大从业人员培训力度。
（十七）完善法律法规。适时研究修订种子法及其配套法规、规章，制定和完善林木良种选育、生产和推广使用管理办法。加快制（修）订林木良种选育、苗木生产等标准。
（十八）创新发展机制。积极探索符合市场经济要求的种苗生产、经营和管理体制机制。鼓励有条件的良种生产基地开展苗木生产经营，形成良种选育、生产以及苗木繁育一体化的发展模式。加大国有苗圃改革力度，通过联合、兼并、股份制改造等形式，引入社会资本，实现规模经营。支持有条件的苗圃发挥自身优势，建设保障性苗圃。




国务院办公厅
2012年12月26日













【摘要】社会转型期各种社会矛盾尖锐复杂，容易激化。本文从综合治理、维护稳定的角度阐述社会管理的内涵、社会管理创新的法治化途径以及如何发挥法治在社会管理中的保障作用，目的在于贯彻落实党的十八大精神，转变领导干部运用法治思维和法治方式，更好发挥法治在国家治理和社会管理中的作用。不断提高社会管理法治化水平。依法治国依法执政依法行政共同推进，法治国家法治政府法治社会一体建设。
【关键词】社会管理 法治化 创新

2011年2月19日，胡锦涛同志在中央党校省部级主要领导干部“社会管理及其创新专题研讨班” 指出：“当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题还不少”。要“正确把握国内外新形势、新变化、新特点，针对当前社会管理中的突出问题，着重研究加强和创新社会管理”。同年，党中央、国务院制定《关于加强和创新社会管理的意见》，提出当前要重点抓好完善社会管理格局、公共安全、食品药品安全监管、信息网络管理和思想道德建设等八方面工作。2012年11月8日，胡锦涛同志在党的十八大提出：“要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”
一、社会管理创新的内涵
（一）社会管理的概念、主要任务和范围
社会管理是指政府和社会组织对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。其主要任务是协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险和保持社会稳定。社会管理的范围包括城市、农村社会管理、网络虚拟社会管理、地下秘密社会管理，重点是基层社会的治理。社会管理既要着眼于当前社会矛盾的化解，又要着眼于对未来社会公正秩序的建构。就是说政府要有超前的意识、要有长远的眼光，事先做好各种制度的设计，不断完善各种规章制度。不能总是等到出问题了才“亡羊补牢”，不能总是用悲剧性的个案来推进法治进程。
（二）为什么要创新社会管理模式
1、当代中国正处于急剧的社会转型期。各种社会矛盾尖锐、复杂，局部地区，甚至矛盾激化，群体性事件多发，恶性案件频发，社会稳定面临着严峻的挑战。云南孟连事件、贵州瓮安事件、湖北石首事件、甘肃陇南事件、三聚氰氨事件、安徽阜阳毒奶粉事件、被拆迁户自焚事件、富士康员工连续跳楼事件等，集中地暴露出深层次的社会矛盾。劳资纠纷、拆迁冲突接连不断，看病贵、房价高、就业难、农民工权益频受侵犯、教育资源分配不公平、垄断行业暴利等成为社会热门话题。社会贫富悬殊持续加大，民生问题突出，社会心理趋向失衡。贫富差距基尼系数已超过国际公认的0.4警戒线。城乡收入差距较大，1978年为2.47:1； 2010年为3.33:1；2011年为3.23:1；2012年为3.13:1。
从国际上看，随着我国的和平崛起，综合国力大增，已经成为世界第二经济大国。国外反华势力散布“中国威胁论”，企图对我国实施遏制战略。美国战略重点转移到东亚。我国在东海、南海与邻国发生严重的岛屿争端，尤其是中日钓鱼岛，中菲黄岩岛之争持续发酵，一触即发。
2、现有社会管理模式不能完全适应形势发展需要，亟待创新。综治维稳的压力持续加大。各级政法机关、维稳职能部门长期处于疲劳作战状态，维稳的经费持续增加。许多地区公共安全的支出均超出社会保障与就业、教育、环保、科技创新的支出，甚至超过国防军费的开支。非国家的道德权威和精神力量正在不断增长。佛教、道教、基督教兴盛、教徒众多；法轮功等邪教组织还存在。
二、社会管理创新的方向是走法治化道路
（一）法治是人类社会最先进的社会治理模式
人类社会发展是一个人治向法治转变的过程，实行法治是人类社会发展的必然趋势和最佳选择。如《刑法修正案（八）》把醉酒驾驶机动车、拖欠农民工工资造成严重后果的规定为犯罪。2013年，被称为史上最严格的新道路交通规则的实施，国家加大驾考力度等等，有效地减少交通事故的发生，切实保护公民的生命财产安全；说明惩治酒驾、维护交通秩序、需要依靠法治；
（二）当代中国最大的社会管理创新就是实行法治
1、实行法治是我党治国理政观念的重大转变。在我党历史上，受左倾思想影响，出现过不少失误。党的十一届三中全会上，为了吸取十年文革的教训，邓小平同志非常重视民主法制建设，强调指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法制化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。” 并且提出社会主义法制建设的十六字方针，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，为我国的法治建设指明了发展方向、奠定了坚实的基础。1997年，党的15大，江泽民同志提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”，“实行依法治国，建设政治文明”；“把依法治国与以德治国紧密结合起来”。“依法治国”已载入1999年的宪法修正案中。2000年，国务院做出《关于全面推进依法行政的决定》，2004年，国务院进一步提出《全面推进依法行政的实施纲要》，明确建设法治政府的目标。党的17大，胡锦涛同志提出了弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念。党的18大，胡锦涛同志强调三个“更加注重”：要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家；更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。要全面推进依法治国。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。
2、在法治社会中，解决纠纷主要应当依靠法律手段
（1）多元化社会需要多元化纠纷解决机制。目前解决纠纷有四个途径。①调解，请基层组织或者行政主管部门调解，包括社会调解、人民调解、行政调解； ②行政复议，对于行政机关的处罚决定不服的，可以向上一级行政机关或者同级人民政府法制办申请复议。③仲裁，包括劳动仲裁、人事仲裁、经济仲裁；④司法诉讼，向人民法院提起诉讼，由法院依法进行裁判。
（2）社会矛盾激化、维稳成本高企的主要原因在于缺乏法治意识。多数社会成员缺乏法治观念，表现为部分党政官员不懂法、怕被行政问责，官僚主义严重、渎职滥用职权；一些民众不学法、不守法，不依法办事、不信仰法治，不依法表达诉求。有的上访者尝到甜头、成为专业户，认为“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”。司法缺乏应有的权威，出现“立案难”和“执行难”，个别法官仍然在办“关系案、人情案和金钱案”，司法不公导致群众不相信法律，不信任法官。
（3）在法治不彰的情况下，为了维稳，政府只好靠信访制度。信访制度有信息传达、政治参与和解决纠纷三大功能。群众找市长不找法院，上诉不如上访，上访不如上网。大量的矛盾纠纷涌向信访渠道，信访数量不断攀升，集体上访、重复上访、越级上访和赴京上访增幅大、人数多，规模大、持续时间长、行为激烈，给各级党委政府增加许多工作压力。实际上中央政府并不是万能的，没有地方政府的配合与支持，许多案件也无法得到圆满解决。信访案件最终得以解决的比例实际上也并不高。 2010年，北京破获的“安元鼎”黑保安公司案件中，竟有二十余家地方政府与该公司签有合作协议。个别驻京办扮演不光彩的角色，地方政府撇开正当的法治手段，依赖黑保安、黑监狱解决本地区的上访问题。上京接访、雇人截访，甚至送“劳教”。
（4）离开法治轨道的社会管理，必然会导致社会混乱和无序，最终会破坏法治建设的大目标，破坏社会的有序管理。对于涉法涉诉案件应该由人民法院把最后一关，各级党委政府应该摆正自己的位置，不该越位、错位，不要自找麻烦、自讨苦吃。应当鼓励民众到法院打官司，正确表达诉求，维护自身合法权益。对于生效法律文书，当事人不服的，向人民法院申诉。人民法院要坚持司法为民，改进司法工作作风，解决老百姓打官司难的问题，为困难群众提供法律援助，确保司法公正，让人民群众在每个司法案件中都感受到公平正义。
三、发挥法治在社会管理中的保障作用
（一）科学民主立法，完善管理制度
建立完善的法律制度，为社会管理提供良好的制度基础。 至2011年3月，以宪法为统帅的中国特色的社会主义法律体系已经形成。我们国家和社会各个方面总体上实现了有法可依，这是全体立法人长期努力的结果，今后还要不断修改和完善法律。实践是法律的基础，法律要随着实践的发展而发展。必须完善立法规划，突出立法重点，坚持立、改、废并举，不断提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性和系统性。要完善立法工作机制和程序，扩大民主有序参与，充分听取各个方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调各种利益关系，发挥立法的引导和推动作用。一要完善社会法立法。社会法一般指的是维护社会公共利益的法律。如，工会法、公益事业捐赠法、职业病防止法、安全生产法、社会保险法、劳动法、劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、环境保护法、妇女权益保护法、未成年人保护法、预防未成年人犯罪法等。二要强化对重大社会潜在问题的监测和法律预警，积极完善金融秩序监管立法。三要加快网络信息管理立法，加强虚拟社会管理。我国现有网民达5.62亿人，网民普及率达到40% 多，超过了全球平均水平，中国现有500多万个网站。互联网用户中，80%属于18—35岁的青少年。互联网的信息自由推动了社会进步，有利于揭示事实真相。但也带来色情、赌博、诈骗、恶意人身攻击、诬告陷害等违法犯罪行为。因此，必须加强网络立法惩治虚拟社会犯罪。
（二）严格依法行政，建设法治政府
依法行政，就是指行政机关的一切权力的来源、运行及其监督都要有法有据。
这里的“法”主要是指行政法（行政组织法、行政行为法和行政监督法）。依法治国是依法行政的前提与基础，依法行政是依法治国的关键和核心。依法行政有合法性、合理性、公正性和应急性四大基本原则。依法行政要求主体合格、内容合法、程序合法，实体与程序并重。
随着社会主义法律体系的建立，“无法可依”的问题已解决。但“有法不依、执法不严、违法不究” 时有发生。依法行政是法治的关键环节和基本要求。行政机关担负着80%以上法律、法规的实施任务。要求政府依法办事、严格依法行政。政府不依法行政的后果是可怕的，会引起行政复议、诉讼、信访、上访，或者被纪检监察部门问责处理。它会破坏普通民众对法治的信仰，严重瓦解和破坏法治，导致社会非正式规则如（潜规则）横行，容易破坏社会秩序，导致公权力腐败，社会陷入恶性循环，最终导致社会崩溃。
监督行政机关、保护公民权益，主要依据以下七部法律：《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政监察法》、《行政许可法》、《行政强制法》，三部法规：《关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。
法治政府是指各级行政机关按照依法行政的要求，在行政理念、行政体制、行政规范、行政决策、行政执法、行政监督等各个环节贯彻法治的原则。法治政府必须是守法、诚信、有效、有限、责任政府、民主政府和阳光透明政府。建设法治政府是社会管理的目标之一。
建设政府网站，推进信息公开，接受社会监督。除涉及国家、商业秘密和个人隐私外，政府的决策要向公众公开，行政执法的依据、程序和结果都要及时公布。信息公开的基本要求是全面、准确、及时。不搞“选择性公开”，对自己有利的就公开，对自己不利的就隐瞒，公布“三公”支出、公示官员财产，有利于加强行政监督，惩治腐败现象。
（三）确保公正司法，维护司法权威
1、司法是化解社会矛盾的最终环节。司法是法律调整的最终阶段，是保障社会正义的最后一道屏障。司法往往是在穷尽其他各种法制手段之后所能采用的最后一种手段、最后一道闸门。司法裁判具有终局性。司法机关做出的生效判决文书，对当事人具有约束力，任何社会组织和个人都必须执行和遵守。
2、要维护宪法和法律的尊严，维护司法权威，保障司法机关依法独立行使司法权。确保审判机关、检察机关依法独立行使审判权、检察权。按照《宪法》第126条明确规定，“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第131条规定，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。
3、坚持司法为民和维护司法权威并不矛盾。司法为民是司法的宗旨，司法亲民、便民、利民是司法的应有姿态。但是，这并不等同于司法可以不要权威。我们既要强调司法为民，同时又必须注重维护司法权威和司法公信力。新形势下，检察院提出“宽严相济”刑事政策，对轻微案件实行刑事和解；法院构建“大调解”格局，为化解人民内部矛盾，鼓励调解结案，都不能违背法制原则，不能以牺牲公平正义为代价。
（四）提倡全民守法，确保法律实施
坚持党的领导、人民主权、依法治国三位一体。党带领我们制定宪法和法律，首先必须带头遵纪守法，在宪法和法律范围内活动。执政党依法执政、科学民主执政是落实依法治国方略、建设社会主义法治国家的需要。必须继续开展“六五”普法宣传，努力提高全民法律水平, 弘扬社会主义法治精神、树立社会主义法治理念。党员干部要带头守法，执法人员不徇私枉法，公民个人要自觉守法。全民守法是基础性工作。社会管理的目标在于法的实现。依法治理社会，实现秩序、民主、公平和正义。全民守法是实现善治的前提。坚持群众路线，发动群众、依靠群众。
公民是社会管理的主体，在社会管理中不能扮演消极的、被动的角色。守法是全民的责任义务，必须在法律允许的范围内活动，才能实现公民权利的保障。全社会形成宪法法律至上、守法光荣的良好氛围。守法包括运用法律手段、通过法律途径理性解决矛盾冲突，有问题找法院，直接通过法律途径来解决，依法理性地表达利益诉求，通过诉讼、复议、仲裁等法定渠道维权。只有全民守法，才能形成良好的社会秩序、公平正义的法治环境，化解各类矛盾冲突，促进社会和谐稳定，促进经济快速发展，提高群众生活水平。

【参考文献】

1、 卓泽渊：《法政治学》，法律出版社2005年3月第1版。
2、 顾越利：《依法行政微观问题研究》，经济日报出版社20045年6月第1版。
3、皮纯协、姜明安：《行政法与行政诉讼法教程》，中国城市律出版社2002年12月第2版。
4、赵如水：《深入推进社会管理创新之浅谈》，载于《法律论文资料库》。
5、吴富丽：《社会管理创新中的社区矫正法律机制构建》，载于《法律论文资料库》


作者：洪碧华, 男，漳州市委党校副主任、副教授。