情事变更在司法实践中的适用

宋君


　　新《合同法》没有规定情事变更制度并不等于情事变更的问题就不会出现，当合同在履行过程中遇上情事变更产生纠纷时，仍需要法院作出处理，这就存在新《合同法》下如何解决合同情事变更的问题。
　　（一）能否类推适用不可抗力与显失公平
　　有学者主张《合同法》施行后涉及情事变更的问题可以类推适用不可抗力和显失公平的规定处理10，笔者认为这是错误的。
　　首先，类推适用必须有法律的明确规定，而在我国所有法律条文中仅有旧《刑法》（1979）对此有明确规定，除此之外别无踪迹。从世界各国看，类推适用由于与现代法治精神相违背而逐渐走向穷途末路，我国新《刑法》（1997）也废除了类推制度。所以，类推适用的方法既无法律依据，亦不符合法学发展趋势。
　　其次，情事变更与不可抗力、显失公平之间存在着明显的区别，这一不可逾越的鸿沟决定了类推适用是行不通的。
　　1、情事变更与不可抗力
　　如前所述，尽管不可抗力与情事变更制度有较大的相同之处，但是二者在客观表现、对合同的影响程度、功能作用、权利性质、适用范围、诉讼时效的中止等方面还是有着重大的区别的。（详见四、错位的“合同目的落空” 3、情事变更与不可抗力）
　　2、情事变更与显失公平
　　显失公平是指对一方当事人明显有利而对另一方当事人重大不利。11我国《民法通则》第59条规定了显失公平的民事行为是一种可撤销民事行为，新《合同法》第54条规定了显失公平的合同是一种可撤消合同。
　　显失公平制度与情事变更制度最大的相同点是当事人双方权利义务的严重失衡，都可能导致合同的变更或消灭，而且赋予当事人的权利性质都是请求权。
　　最高人民法院《关于贯彻执行若干问题的意见》(试行)第72条：“一方当事人利用优势或者利用对方没有经验，致使双方的权利与义务明显违反公平、等价有偿原则的，可以认定为显失公平。”从这可以看出，显失公平制度与情事变更制度有以下几点区别：
　　（1）利益失衡的原因不同。显失公平制度下利益失衡的原因是一方当事人利用优势或对方没有经验，这是一种主观过错，在合同订立时意思表示就存在瑕疵，严格来讲并未形成合意。情事变更制度下利益失衡的原因是不可归责、不可预料的事变，双方对此并无过错，合同订立时双方意思表示一致，并未存在瑕疵。
　　（2）发生的时间不同。显失公平的民事行为是一方当事人利用优势或对方没有经验的基础上成立的，因此行为成立之时显失公平就已经存在了。情事变更的发生，则是在合同成立之后、履行完毕之前。
　　（3）当事人心态不同。显失公平是一方在订立合同时就意识到，并且努力追求这种结果的发生。情事变更则是当事人无法预见的，也不是他所追求的，当事人在合同成立时所要的只是合同顺利履行的合理收益。
　　（4）法律后果不完全一样。显失公平可能导致合同的变更或撤销，情事变更可能导致合同的变更或解除。撤销和解除是有区别的：合同被撤销的，从合同成立时起无效；合同被解除的，从解除时起无效。这种法律效果的差异，学者们分别称之为“向前无效”和“向后无效”。
　　（5）请求时限不同。对于显失公平的民事行为，当事人请求变更或撤销的时限为自行为成立时起一年。受情事变更影响的合同当事人请求变更或解除的时限为合同关系存续期间。这就是说，合同关系结束后当事人仍有可能依显失公平请求变更或撤销，合同成立时起一年后当事人也有可能依情事变更请求变更或解除。
　　从上述比较可以看出，尽管情事变更与不可抗力、显失公平有一定的相似之处，但它们之间存在的区别是不可忽略的，所以不具备“类推适用”的基础。
（二）应以公平原则为处理依据
我国学者在谈论情事变更制度的上位概念时，有人认为是公平原则和诚信原则,12也有人认为是公平原则和等价有偿原则,13更多的人认为是诚信原则。14
　　在大陆法系和英美法系，公平和正义是作为法律精神和目标追求之所在，而不是作为一项法律原则规定下来的。在其民法中，只有诚信原则而无公平原则之规定，有关公平的内容被归入诚信原则之内，所以有的学者认为诚信原则的核心就是实质公平。于是，诚信原则在大陆法系和英美法系都成了法律的最高原则，甚至被奉为“帝王条款，君临全法域之基本原则。”15诚信原则也就成了补充一切法律漏洞的“灵丹妙药”，一切法律规定所不及之问题，均可援引诚信原则予以解决。正是在这种背景之下，当出现情事变更问题而现有法律对此没有具体规定时，学者就主张以诚信原则来填补这个法律漏洞，诚信原则就自然而然地成了情事变更制度的上位概念。我国学者在研究情事变更理论时，借鉴了国外的现有成果，并将它直接引入移植，这就是我国大部分学者将诚信原则作为情事变更制度的上位概念的主要原因。
应该说，大陆法系和英美法系将诚信原则作为情事变更制度的上位概念是正确的归位，是不可指责的，但它并不适合我国的实际情况。我国《民法通则》第4条：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”在这里，公平不再仅仅是法律的精神和目标，而是作为一项民法基本原则被确定下来，这是我国独特的做法。新《合同法》第5条和第6条也分别规定了合同法中的公平原则和诚信原则，这就产生了诚信原则与公平原则、等价有偿原则的分工问题。在这种情况下，笔者认为应该依据我国的法律实践，对情事变更制度重新定位，将公平原则作为其上位概念，理由如下：
　　等价有偿原则是指民事主体在从事移转财产等民事活动中，要按照价值规律的要求进行等价交换，实现各自的经济利益。诚信原则要求民事主体在从事民事活动时应该诚实、守信用。公平原则要求民事主体应本着公平的观念从事民事活动，正当行使权利和履行义务，在民事活动中兼顾他人利益和社会公共利益。16三者所包括的内容不一样，等价有偿原则具体表现为：（1）权利义务的对等性；（2）价值的相当性；（3）损害补偿以等同价值为限。17诚信原则具体表现为：（1）不为欺诈；（2）恪守信用，尊重交易习惯；（3）不得规避法律，曲解合同；（4）正当竞争；（5）不得滥用权利。18公平原则具体表现为：（1）机会同等；（2）权利义务相对应；（3）公平责任；（4）兼顾他人利益和社会公共利益。19合同法上的情事变更制度，是合同成立之时，双方当事人的权利义务对等且价值相当，符合等价有偿原则，根据诚信原则，双方对此真实、一致的意思表示本应恪守信用，按照约定履行合同，但由于合同履行过程中发生了情事变更，如维持合同原有效力，将导致双方利益关系的严重失衡，有悖于公平原则，因此为尊重受不利影响的一方当事人和合法利益，法律允许对合同进行变更或解除，以消除其不公平结果。所以，从三者的分工来看，情事变更制度的主要依据是公平原则。
　　当然，把公平原则作为情事变更制度的上位概念，并不意味着情事变更制度与等价有偿原则及诚信原则没有任何关系，因为公平原则本身就与等价有偿原则及诚信原则有着密切关系。等价有偿原则主要是就客观上经济价值的相当性而言，诚信原则主要是就主观上道德观念的善意性而言，公平原则兼而有之，所谓公平无非就是从社会正义角度来评价经济利益上的公正、合理。可以说，以公平原则为依据来处理情事变更问题就包含这两方面的考虑，因为在情事变更后仍维持原有合同关系，一方面是破坏了利益关系的等价性，导致双方权利义务对等性的丧失；另一方面是漠视对方当事人的利益，导致一方当事人权利滥用的道德恶意。但是，设立情事变更制度的目的，既不是为了指责合同中双方权利义务的不对等性(因为双方对这种变化不可预料)，也不是为了谴责当事人权利滥用的主观恶意(因为双方对这种变化均无过错)，而是为了消除情事变更导致的不公平后果，恢复双方利益均衡,这才是情事变更制度的宗旨所在。基于这点考虑，笔者主张应以公平原则作为情事变更制度的上位概念。
　　法律原则是法律精神的集中体现，它在法律实施上具有重要作用：第一，指导法律解释和法律推理；第二，补充法律漏洞，强化法律的调控能力；第三，限定自由裁量权的合理范围。20论证公平原则是情事变更制度的上位概念，意义在于公平原则不仅是情事变更制度的理论基础，也是情事变更制度的法律依据，当法律在情事变更问题上产生“法律不足”现象时，可以直接依据公平原则作出处理。因此，笔者认为：在新《合同法》施行后，在合同履行过程中遇到情事变更问题产生纠纷时，法院可以依据《民法通则》第4条和《合同法》第5条规定的公平原则作出处理。至于是变更合同或者解除合同，应由法院根据案件具体情况作出判决。但是，情事变更最主要的特征是导致合同履行艰难而非履行不能，基于合同法鼓励交易的精神，应以变更合同恢复双方当事人利益平衡促使合同继续履行为第一选择，只有合同的继续履行已经变得没有意义或者双方当事人一致同意解除合同时，才考虑作出解除合同的判决。
吉林省长春市人民政府


长府发〔2004〕45号


长春市人民政府关于印发《长春市政府信息公开规定（暂行）》的通知



各县（市）、区人民政府，市政府各委办局、各直属机构：

现将《长春市政府信息公开规定（暂行）》印发给你们，请认真遵照执行。

　　　　

长春市人民政府

二○○四年十一月五日



长春市政府信息公开规定（暂行）



第一条 为了建立公正透明的行政管理体制，保障公民、法人和其他组织的知情权，监督政府机关依法履行职责，依据法律、法规的有关规定，结合本市实际，制定本规定。

第二条　本规定所称的政府信息，是指政府机关制作、掌握的与经济、社会管理和公共服务相关的，以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他电子存储材料等载体反映的文件资料。

本规定所称的政府机关，是指本市各级人民政府及其工作部门、派出机构以及其他依法行使行政职权的组织。

第三条　除本规定第八条所列依法免予公开的外，凡与经济、社会管理和公共服务相关的政府信息，均予以公开或者依申请予以提供。

政府信息公开应当遵循及时、便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。

第四条　市政府信息公开领导小组是全市政府信息公开工作的领导机构。各级政府办公厅（室）是政府信息公开工作的主管部门，负责组织实施本规定，并与有关部门联合组织监督检查。

各政府机关应当指定本机关处理政府信息公开事务的专门机构，负责本机关政府信息公开的日常工作。其具体职责是:

（一）负责本机关主动公开政府信息的事宜；

（二）受理和处理向本机关提出的索要政府信息申请;

（三）保管、维护和更新或者督促本机关有关机构保管、维护更新本机关的政府信息；

（四）组织编制本机关的政府信息公开指南、政府信息目录；

（五）法律、法规、规章规定的其他职责。

第五条　公民、法人和其他组织有权依据本规定，要求政府机关向其提供有关的政府信息。

第六条　政府机关应当主动向社会公开下列政府信息：

（一）管理规范和发展计划方面

1.市政府规章、各政府机关制定的规范性文件以及与经济、社会管理和公共服务相关的其他文件；

2.经济社会发展的规划、计划及其进展和完成情况；

3.城市总体规划、其他各类城市规划、土地利用总体规划等规划及其进展和完成情况。

（二）与公众密切相关的重大事项方面

1．政府机关重大事项决策及其进展和完成情况，政府机关有关会议决策的相关事项；

2．影响公共安全、公众人身和财产安全的疫情、灾情或者突发事件的预报、发生及其处理情况，依审定程序进行公开；

3.扶贫、优抚、教育、医疗、社会保障、劳动就业和公共定价等方面的依据、标准、条件及实施情况；

4.土地征用、房屋拆迁的批准文件、补偿标准、安置方案等情况；

5.行政许可的事项、依据、条件、程序、期限以及实施机关的决定和监督检查结果等情况；

6.行政事业性收费的依据、标准等情况。

（三）公共资金使用和监督方面

1.重大城市基础设施建设项目的公开招标、中标情况及工程进度情况；

2.政府集中采购项目的目录、政府采购限额标准、采购结果及其监督情况；

3.政府财政预算和实际支出以及适宜公开的审计情况。

（四）政府机构和人事方面

1.政府机关的机构设置、管理职能和权限及其调整、变动等情况；

2.公务员招考、录用以及公开选拔干部的条件、程序和任用结果等情况；军转干部安置、职称评定等人事工作情况；

3.政府机关的领导班子成员、职责及其调整、变动情况。

（五）法律、法规、规章规定应当公开的其他政府信息。

第七条 政府机关拟作出的决策、制定的规定或者编制的规划、计划、方案等，涉及公民、法人和其他组织的重大利益，或者有重大社会影响的，在制定过程中，起草机关或者决定机关应当将草案向社会公开，充分听取公众意见。

第八条　下列政府信息免予公开：

（一）属于国家秘密的；

（二）属于商业秘密或者公开可能导致商业秘密被泄露的；

（三）属于个人隐私或者公开可能导致对个人隐私权造成不当侵害的；

（四）正在调查、讨论、处理过程中的事项，但法律、法规和本规定另有规定的除外；

（五）与行政执法有关，公开后可能会影响检查、调查、取证等执法活动或者可能会危及其他组织、个人财产或生命安全的；

（六）法律、法规规定免予公开的其他事项。

第九条 公民、法人和其他组织根据本规定第六条要求获得政府信息的，可以采用信函、电报、传真、电子邮件等形式向掌握政府信息的政府机关提出申请。申请包括下列内容：

（一）申请人的名称或者姓名、身份证明、联系方式；

（二）所需政府信息的内容描述；

政府机关向申请人提供申请书的格式文本，供申请人填写使用。

第十条　政府机关收到申请后，应当当场予以登记，并根据下列情况给予书面答复：

（一）属于公开范围的，应当及时提供，或告知申请人可以获得该政府信息的方式和途径；

（二）属于免予公开范围的，应当告知申请人不予公开；

（三）不属于受理机关掌握范围的，应当告知申请人；能够确定该信息掌握机关的，应告知其联系方式；

（四）申请提供的政府信息不存在的，应当告知申请人；

（五）对于申请内容不明确的，应告知申请人更改、补正申请内容。

（六）要求提供的政府信息含有免予公开的内容，但能够区分处理的，政府机关应当提供可以公开的内容。

第十一条 对公民、法人和其他组织的申请，除可以当场予以答复的外，政府机关应当自登记之日起5个工作日内作出书面答复。

依照本规定向申请人提供政府信息，政府机关应当在申请人办妥申请手续后当场提供；不能当场提供的，应当在申请人办妥手续后5个工作日内提供。

因正当理由不能在规定的期限内做出答复或者提供信息的，经政府机关信息公开机构负责人同意，可以将答复或者提供信息的期限适当延长，并书面告知申请人，延长期限不得超过5个工作日。

第十二条 政府机关应当制定政府信息公开的审定程序，依程序公开政府信息。

（一）凡属于主动公开和依本规定符合申请公开的政府信息，按政府信息公开机构的管理权限予以公开；

（二）凡涉及疫情、灾情、重大突发事件等可能影响社会稳定、企事业单位正常生产经营活动、工作秩序和个人正常生活的政府信息，以及有关重大决策的信息，是否暂时免予公开，应报市政府办公厅审定；

（三）涉及保密内容的政府信息经保密部门审核，由市政府办公厅审定。

第十三条 根据本规定第六条需要主动公开的政府信息，采取以下一种或者几种形式及时予以公开：

　　（一）《长春政报》或者《长春日报》等其他报纸、杂志；

（二）互联网上的市政府门户网站；

（三）政府新闻发布会以及广播、电视等公共媒体；

（四）在政府机关主要办公地点等地设立的公共查阅室、资料索取点、政务公开板（栏）、电子屏幕或电子触摸屏等场所或者设施；

（五）其他便于公众及时准确获得信息的形式。

第十四条　政府机关主动公开的政府信息或依公民、法人或其他组织申请提供的信息，发现错误的，由其发布或提供的政府机关及时予以更正。属于公开发布的，应当重新公布；属于申请提供的，应当及时通知申请人并重新向申请人提供经更正的正确信息。

第十五条 政府机关应当编制本机关的政府信息公开指南和属于主动公开范围的政府信息目录，政府信息公开指南和目录应适时更新。

第十六条　政府信息公开要保证时效性。政府规章和其他规范性文件，应当自发布之日起5日内向社会公开。各政府机关的规范性文件，应当自发布之日起30日内向社会公开。除此之外的其他政府信息，公开时间应当自政府机关做出公开决定之日起7个有效工作日内予以公布。

第十七条 政府机关应当建立和完善政府新闻发言人制度，代表本级政府和部门，向社会发布政府信息。

第十八条 政府机关主动公开的政府信息，应当向公众免费提供；政府机关依申请向公民、法人和其他组织提供政府信息，可以收取实际发生的检索、复制、邮寄、递送等成本费用，收费标准由市财政和价格主管部门统一制定，收取的费用全部上缴财政。法律、法规对收费另有规定的，依照其规定办理。

第十九条 政府机关应当将负责政府信息公开事务的机构名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱地址等向社会公开，方便公民、法人和其他组织就政府信息公开事宜提出咨询和投诉。

第二十条 市政府办公厅负责组织对政府信息公开行为的监督、检查和考评。政府机关违反本规定的，由市政府办公厅责令改正；情节严重的，由市政府办公厅会同监察部门或者主管行政机关对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分；公民、法人和其他组织认为政府机关未依本规定履行政府信息公开义务的，可以向本级或者上级政府办公部门、监察机关举报。

第二十一条 县（市）、区政府和市政府各部门可以依据本规定，制定适用于本机关的实施细则。

第二十二条 本规定自2004年10月30日起施行。