山西省人大常委会


省人大常委会关于全面推进资源节约与综合利用的决定


　　（２００４年１１月２７日山西省第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过）
　　为贯彻落实科学发展观，解决我省全面建设小康社会面临的资源约束和环境压力问题，保障国民经济持续快速协调健康发展，全面推进资源节约与综合利用工作，加快建设资源节约型社会，山西省十届人民代表大会常务委员会第十四次会议特作如下决定：
　　一、加快推进资源节约与综合利用的重要性和紧迫性
　　（１）能源、原材料、水、土地等自然资源是人类赖以生存和发展的基础，是经济社会可持续发展的重要物质保障。我省矿产资源相对丰富，但主要矿产新增探明储量的增长远低于开采耗竭速度，且开采难度越来越大，开采成本逐步增加，有些矿产储量已近枯竭；全省人均水资源不足４００立方米，为全国平均值的２０％，远低于国际公认的５００立方米严重缺水线，目前地下水超采严重，水位下降，漏斗面积扩大，水资源总量仍处于下降趋势；全省人均耕地１．８９亩，但质量不高，随着工业化、城镇化进程的加快，耕地面积减少，后备土地资源明显不足。资源总体供给状况日益严峻，成为经济社会全面协调可持续发展的瓶颈制约。
　　（２）近年来，我省围绕经济结构的调整，采取有效措施，积极推动资源节约与综合利用，取得了明显的经济和社会效益。但我们应清醒地看到，我省经济增长方式仍处于粗放型向集约型转变的阶段，资源利用水平低，能源消耗高、浪费大，环境污染严重。全省单位ＧＤＰ综合能耗超出全国平均水平近两倍，矿产资源平均回采率仅为４４％，煤炭资源回采率平均仅３５％左右，乡镇小煤矿回采率更低。大量煤矸石、焦化副产品等二次资源得不到合理利用，“三废”回收处理水平较低，排放量已超出全省的环境容量。水资源综合利用水平低，单位ＧＤＰ用水量超出国内先进水平的一倍以上，地表水污染严重。土地利用效率差，建设用地容积率低。更为紧迫的是，面对如此严峻的现实，全社会对资源节约与综合利用的重要性和紧迫性仍未引起高度重视。资源管理水平较低，忧患意识、节约意识不强；缺乏全面指导资源节约与综合利用的总体规划和推进计划，节能、节材、节水、节地及其综合利用的指标体系、核算体系和激励机制尚未健全；资源节约与综合利用的技术开发和推广力度不强，远不能适应全面建设小康社会的发展需要。随着经济快速增长，面对日趋激烈的国际竞争；资源供需矛盾愈趋尖锐，资源问题已经成为制约经济社会发展和影响国家长治久安的一个重大问题。因此，全面推进资源节约与综合利用工作，实施可持续发展战略，走内涵式发展的道路，显得尤为重要和紧迫。
　　二、推进资源节约与综合利用的指导思想、目标和任务
　　（３）以科学发展观为指导，以优化资源开发和利用方式为核心，以提高资源综合利用水平和资源循环利用为目标，以技术创新和制度创新为动力，坚持走新型工业化道路，加快经济增长方式的转变，推进产业结构的战略性调整。逐步建立适合我省省情的、有利于资源节约与综合利用的宏观调控体系和市场运行机制，形成有新型能源和工业基地特色的资源节约型的经济发展模式，加快建设资源节约型社会。
　　（４）坚持资源开发与节约并举，把节约放在首位的方针，提高资源利用效率。制定资源节约与综合利用发展中长期战略目标和分阶段推进计划；建立完善资源节约与综合利用法规规章体系、政策支持体系、技术创新体系、指标评价体系和有效的激励约束机制；加快推行清洁生产，大力发展循环经济。力争在较短时期内，使全省单位ＧＤＰ综合能耗、单位ＧＤＰ用水量显著下降；矿产资源回采率、资源综合利用率、再生资源回收利用率、水的重复利用率；建设用地容积率明显提高，环境污染状况明显改善；耕地减少趋势得到有效遏制，耕地总量保持基本稳定；全社会资源节约与综合利用的机制逐步形成。
　　三、严格执行资源规划，切实加强资源的保护和合理开发
　　（５）编制推进资源节约与综合利用的中长期专项规划，资源节约与综合利用规划确定的目标要纳入全省国民经济和社会发展规划，并与各地区国民经济和社会发展计划相结合。在各类专项规划、区域规划以及城乡规划编制中，要把资源的节约与综合利用放在重要的位置。
　　（６）矿产资源开发要统筹规划，实现综合勘查、综合开发、综合利用。严格稀缺矿产资源的保护，加强共生、伴生矿产资源的综合开发和利用。加强基础性地质勘查，鼓励商业勘查，提高资源保障程度。严格资源勘查开发准入条件，实现资源的保护性开发。加大现有矿山企业的资源整合，提升矿山装备和生产技术水平，提高资源开发利用效率。发挥市场优化配置资源的基础性作用，抑制多占、滥占和浪费资源的行为，防止过度开发和掠夺式开采，全面实行矿业权招标拍卖挂牌出让制度。
　　（７）严格遵循水资源综合规划，统筹安排城乡居民生活用水和农业、工业、生态用水。综合利用政策、法律、市场调节等手段，科学管理，优化配置水资源。严格实行取水许可制度和水资源有偿使用制度，严格实施总量控制与定额管理相结合的节约用水管理制度。在地下水超采地区，建设替代水源，严格控制地下水的开发利用。
　　（８）实行最严格的土地管理制度。坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策。城乡总体规划应当与土地利用总体规划相衔接。各行业建设用地，必须服从土地利用总体规划。严格执行建设用地指标，促进土地资源的集约和合理利用。坚决遏止乱占耕地现象，依法严肃查处违法违规行为。严格实行占用耕地补偿制度，坚持占补平衡，改善耕地质量，确保土地利用水平的稳步提高。
　　（９）从严控制资源规划的修改和调整，树立规划的权威性、统一性和导向性。各级人民政府及其资源管理相关职能部门，要加强资源总体规划的实施，完善规划体系，严格规划的责任、审查、修编、监督等制度，确保规划制度的执行和实现。
　　四、推进产业结构调整，加快建立资源节约型产业体系
　　（１０）要切实推进经济增长方式由粗放型向集约型的转变，坚持走内涵式发展的道路，加快建设新型能源和工业基地，加大产品、产业结构和资源消费结构调整。通过推进产业结构的战略性调整，形成充分发挥我省资源优势和产业比较优势，具有新型能源和工业基地特色的资源节约型产业体系。
　　（１１）重点发展科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的高新技术和新兴产业，大力发展旅游文化产业、现代服务业和环保产业，提高非资源依赖型产业比重，形成多元化的新型支柱产业。
　　（１２）加快推进用高新技术和先进适用技术改造传统产业的步伐，优化和提升传统产业素质，采用先进工艺技术，做大做强具有比较优势的特色产业，扭转传统产业对资源的高度依赖性，推进传统产业新型化。
　　（１３）严格执行国家产业政策和水、土地、环保政策，遏止高耗能、高耗材、高耗水产业的盲目投资和低水平重复建设；研究制定我省重点耗能（材、水）行业在环保、能耗、技术度量等方面的准入标准，严格控制新开工煤、焦、铁等高耗能（材、水）项目，引导高耗能（材、水）生产能力的转化；依法淘汰浪费资源、污染环境的落后生产工艺、技术、设备和产品。
　　五、加快科技创新，推进资源节约技术进步
　　（１４）加大以节能、节材、节水为重点的企业技术改造力度，重点支持资源节约与综合利用的技术开发与技术改造项目，推动科研机构、企业进行资源节约与综合利用的科技开发，研究解决制约资源节约与综合利用的瓶颈技术。
　　（１５）在矿产资源探、采、选冶、加工及综合利用方面开展技术攻关和创新，提高矿产资源综合利用水平；组织研发低品位矿石选冶加工技术，伴生矿产有益组分综合提取技术；推广中小煤矿壁式开采技术、洁净煤技术、煤层气综合利用技术、新型炼焦技术、电厂脱硫技术；推广高效节能锅炉技术、建筑节能技术、绿色照明和高耗能行业能量系统优化技术，不断提高单位资源消耗产出水平，尽快使我省重点耗能（材）行业资源消耗从高增长向低增长、零增长转化。
　　（１６）要积极开发和推广节水技术，充分发挥先进技术对节约用水的重要作用。抓好城市供水管网改造，降低管网漏失率；要从传统的粗放型灌溉农业向高效节水的现代灌溉农业转变，积极推广以渗灌、喷灌、滴灌为主的先进农业节水灌溉技术，推进农村小型水源工程建设，推广先进的自动取水管理系统，促进农村生活用水良性循环；以电力、冶金、化工、焦化等高耗水行业为重点，加大企业节水技术改造力度，注重发展节水型环保产业，大力发展工业废水“零”排放技术、矿井水资源化技术、中水回用技术和热电空冷技术，减少高耗水行业用水量，提高工业用水重复利用率。
　　（１７）推广“三废”综合利用技术。要重视开发推广高炉、焦炉煤气以及煤矸石、粉煤灰的综合利用技术，充分利用逸散的煤气资源和大量堆积的固体废弃物。推广再生资源回收利用技术、新能源和可再生能源利用技术。
　　六、推行清洁生产和绿色消费，加快循环经济发展
　　（１８）大力发展循环经济。要研究制定循环经济发展战略，明确对资源生产率、资源消耗降低率、资源回收率、资源循环利用率、废弃物最终处理降低率等主要指标的标准体系。要通过产业链的延伸和耦合，发展煤电铝、煤电化、煤焦化、煤化冶等不同产业的联产结合，实现产业的纵向延伸、横向拓展和就地循环。积极发展循环经济生态示范园区，推进我省重点行业、重点区域的循环经济和可持续发展。
　　（１９）推行清洁生产是实现资源节约和可持续发展的重要途径。要制定节约资源、减少污染、提高效益的清洁生产具体规划和措施，推广应用清洁生产先进技术，有效促进企业节能降耗、减污增效。遵循企业自愿审核与国家强制性审核相结合的原则，依法实施清洁生产审核。加强对重点污染企业的定期审核，鼓励支持企业自愿开展清洁生产审核和清洁生产创建活动。
　　（２０）加大废弃物的综合利用和再生资源的回收利用。规范从事回收、加工生产性废旧金属的企业行为，加强对报废汽车回收拆解企业的监管。推动废旧家电和电子、机械、包装物等产品的回收和循环利用。禁止占用耕地建砖瓦窑生产粘土砖，严格执行新型墙材专项基金的规定，鼓励生产和使用以固体废弃物为原料的新型建材产品。推广城市垃圾分类收集管理制度。
　　（２１）树立节约资源的可持续消费观，鼓励使用绿色产品，抵制浪费资源的行为。面向企业、机关、学校、宾馆、社区推广应用先进高效的节能、节水设备和器具，普及应用民用型煤，降低资源消耗，减少环境污染。提倡健康文明，有利于节约资源和保护环境的生活方式与消费模式，积极倡导绿色消费。
　　七、加大政策调控力度，构建资源节约新机制
　　（２２）建立有利于促进资源节约与综合利用的政策环境和新机制。结合投融资体制改革，加大对资源节约与综合利用的投资力度。各级财政要建立资源节约与综合利用的专项基金，通过直接投资、资金补助或贷款贴息等多种形式，推动共性瓶颈技术和重点技术的研发推广，支持清洁生产示范企业、项目，以及一些具有重大示范意义的节能、节材、节水、代油、资源综合利用项目。引导各类金融机构对资源节约与综合利用的重点项目给予贷款支持。
　　（２３）落实国家有关税收优惠政策，鼓励和支持企业发展符合国家资源节约与综合利用政策的项目和产品。对符合国家《资源综合利用目录》的产品实行认定制度。经认定合格的资源综合利用产品，依法享受减免增值税、所得税等优惠政策。经认定合格的资源综合利用电厂（机组），在并网费用、电量计划、电力价格、调峰等方面按照国家规定享受优惠政策。
　　（２４）落实国家促进资源节约与综合利用的价格和收费政策。结合我省实际，完善阶梯式水价、差别电价等市场价格机制，抑制高耗能（材、水）项目的盲目发展，发挥市场配置资源的基础性作用，调整资源性产品与最终产品的比价关系，完善促进资源节约与综合利用的价格调控机制。
　　（２５）推行适应市场经济要求的资源节约新机制。扩大节能、节水产品认证范围，把好市场准入关。建立信息发布、强制性标识制度，引导用户和消费者购买节能、节材、节水型产品。完善节能统计指标体系，提高企业节能工作水平。培育发展节能、节水技术服务体系。推行综合资源规划和需求侧管理方法，积极稳妥地推广城镇供热、供气、供水分户计量制度。
　　八、健全法规标准体系，严格依法行政
　　（２６）加强资源节约与综合利用的法制建设。要建立和完善资源节约与综合利用的法规、标准体系。制定保护稀缺矿产资源、强化建筑节能、推行清洁生产、发展循环经济等地方性法规；制定相关行业节能、节材、节水设计标准；建立和完善资源高消耗行业市场准入标准、节能考核指标体系、重点行业取水定额标准和建筑等行业能效设计规范，建立强制性产品能效标识和再利用品标识制度。
　　（２７）要严格依法行政，强化执法监督。加强资源节约与综合利用专项检查，定期组织对严重缺电、缺水地区，特别是煤炭、电力、钢铁、化工、建材、造纸等高耗能（水）行业和企业的监督检查。加强对能效标准、高耗电产品限额标准、建筑节能标准及行业节能设计规范、固定资产投资项目节约资源规定执行情况的检查。要严格奖惩措施，对成绩突出的企业给予奖励，对问题严重的企业依法查处。
　　九、加强领导与组织协调，全面推进资源节约与综合利用
　　（２８）各级人民政府及其资源节约与综合利用相关职能部门要认真履行职责，制定落实本决定的实施细则，从贯彻科学发展观和树立正确政绩观的高度，加强对资源节约与综合利用工作的领导与组织协调。把推进清洁生产、发展循环经济和建设资源节约型社会摆上重要的议事日程，将资源节约与综合利用指标作为人口资源环境指标之一，纳入干部考核体系，强化目标责任制管理。各行业、各部门、各单位都要建立健全资源节约责任制，加强领导，制定规划，落实措施，扎实推进。
　　（２９）各级人大及其常委会要加强资源节约与综合利用工作的监督，加大法律法规实施情况的监督力度。加强资源节约与综合利用过程中重点、难点问题的监督检查，开展对同级人民政府资源节约与综合利用工作的评议，推动资源节约与综合利用工作的健康发展。
　　（３０）组织开展形式多样的宣传教育活动，增强全社会资源忧患意识和节约资源、保护环境的责任意识。发挥新闻媒体舆论导向和监督作用，弘扬先进典型，曝光资源浪费行为，倡导节俭文明的生活方式，形成“节约光荣，浪费可耻”的良好社会风尚，把节约资源变成全体公民的自觉行为，逐步形成节约资源和保护环境的生活方式和消费模式。
　　资源节约与综合利用事关我省长远发展，事关子孙后代福祉。我们要以“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本，从贯彻落实科学发展观的高度，为全面推进我省能源、原材料、土地等资源的节约与综合利用，加快建立资源节约型社会和全面建设小康社会做出积极贡献。

【案情简介】
原告与被告系亲属关系，2005年7月份，原告所在的村实施“旧村拆迁”改造，依照村里规定，拆迁原有旧房的，除按面积予以贷币补偿外，另根据居住户口人数，每人享有五十平米的优惠价购买新建房屋面积指权的权利。原告家有五人，应享有二百二十五平米的优惠价面积，原告预购一套楼房，还有剩余指标，被告因女儿要结婚，需要房屋，便向原告提出要求，让原告将剩余的优惠价购房面积借给被告，等被告家拆迁时再还回来，指标借用后，被告家在2007年住上了优惠价楼房。2009年时，被告家的房屋列入拆迁范围，原告与被告系同村村民，拆迁政策与当初的一样，原告的儿子要结婚，便要求被告将优惠价面积还回来，被告表示答应并将指标还给原告，原告向开发公司一次性交清了房款，2012年房屋交付时，被告反悔，以自己购房为由，向开发商提出要求将楼房交给被告，原告得知情况后，提起诉讼。
【争议焦点】
被告认为原告交房款属于借用资金，同时认为原告无资格购房；原告则认为被告当初借用购房面积指标，应当还回来，原告交付房款的行为足以证明被告还指标的事实，被告反悔的行为侵犯了原告的合法权益。　　
被告还认为：原告不具有购买诉争房产的资格，诉争房屋属于农村房屋拆迁安置房，属于保障性用住房，只有属于该危改项目的拆迁村民才能享有以优惠价格购买该房产的资格。依据《城市房屋管理法》未依法登记领取权属证书的房屋不得转让，双方签署《转购协议》时被告并未取得房屋产权，转让行为违反法律强制性规定，属于无效。
本案引发的主要问题是：购房指标是否具有人身性、是否可以转让，双方之间的口头协议属单纯的指标转让？还是实质的房屋买卖？指标借用合同继续履行是否存在障碍（即过户条件是否具备和能否过户？）
【法理分析】
原、被告双方之间达成借用指标的口头协议，原告交纳购房款，被告辩解的理由缺乏法律依据。双方之间的借用协议其实针对的是一项优惠价购买楼房的权利，是双方的真实意思表示，不违反法律强制性规定，合法有效，原告已经按约定履行了相应义务，被告也应当按约定履行相应义务。被告反悔并拒绝过户的行为，侵犯了原告的合法权益，原告起诉要求被告履行协助办理过户手续的义务，应当得到支持。
【律师观点】
根据本案事实，根据京政办发(2000)20号《关于加快本市绿化隔离地区建设暂行办法》第十二条规定：允许农民将自住房的购买权部分或者全部有偿转让。可以确认原、被告双方之间达成的口头协议是双方真实意思表示，不违反法律法规的强制性规定，应认定合法有效。
双方签署的协议虽针对拆迁回购房指标，但从双方实际履行过程看，原告将房款及其他相关费用交予开发商，借用被告的名字签订房屋买卖合同，且双方就房屋的价款、后续物业等费用的交纳以及房屋过户等事宜均进行了约定，事实上属于房屋买卖行为，原告仅仅是借被告之名而已。
双方行为指向回购房指标，应是对拆迁安置房“购买权”的转让，法律并没有明文禁止此类房屋“购买权”不得转让，法无明文规定禁止即自由。“购房指标”是一种可期待物权，购房指标转让的不是合同的权利和义务，而是对其房屋的可期待物权的转让。原、被告之间的购房资格转让协议有效，双方应按照诚实信用原则履行各自的义务。
本案讼争虽是农村拆迁回迁房屋，虽标注按经济适用住房产权管理，但并非保障性用房，且房屋管理局明确表示此类房屋可以办理过户手续，不受限制。本案合同继续履行不存在障碍。被告虽然提出房屋买卖时没有办理产权证，不得转让，主张该买卖协议无效，这一观点是不成立。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释(二)第十四条明确规定：《合同法》第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。而被告主张的恰恰是规范房屋交易中的管理性规定，而非效力性强制规定，故不能作为主张无效的依据。　　 本案虽系被告拆迁安置房，但属被告超出面积安置的部分，被告已在此前享受了原告的安置政策中应由原告享受的房屋优惠。如被告毁约行为得到法律保护，法律规定的合同交易原则诚实信用形同虚设，也在社会上形成随意反悔、不讲诚信的弊病，对建立诚信社会、法治社会、和谐社会都将产生非常大的负面效应。从维护社会秩序和尊重交易公平的原则出发，如果允许随时推翻既存法律关系，使原本可以合法实际履行的行为被认定为无效，对原告极不公平，有悖合同无效制度的初衷和立法本意，也与稳定社会秩序的法律宗旨不相符。
【漏洞模糊中寻找活的法律】
针对法律没有规定的情况，必须依据立法意图的考量，以确定立法者是有意排斥某项规则还是因为疏忽而未作任何安排，在具体案件裁判活动中，应当遵循合宪性要求，一切司法活动都应当遵循宪法，不能违反宪法的规则和精神，将特定的案件归入相应的原则和规则之内，通过准确适用法律解释、利益衡量和漏洞填补等法律适用技术，保持法律适用的稳定性、发展性和科学性。任何部门法都是置于一个大的基础性法理的基础之上，而不是一种孤立的单独的存在，法的含义是裁判争讼的一套权威依据和指导，用以调整关系、规范行为，关于社会和法律秩序的理念所组成的，由法条原理和概念的界说以及创设法律标准的规律所组成，这种技术的权威性与重要性并不亚于法条本身，依法裁判的“法”至少由法律制度、法律理念和法律方法构成，这是有机统一的体系，任何法律都是在这种体系之内进行的实际适用。
类似本案的情况，现行法律规定不明确，需要以漏洞填补，寻找适用于个案裁判的妥当法律规则，必须遵循法律体系的整个精神和目的。法条有限，世事无穷，从微观角度观察法律，无法为待决案件提供裁判依据，一部法律难以涵盖社会生活的方方面面，难以为所有纷繁复杂的纠纷提供裁判依据。规则本身不完善，从而导致成文法不能为个案提供裁判依据，规则缺失，法律尽管有不完善的情况，但如果能够通过狭义解释等方法而加以完善。“价值判断”是在司法裁判活动中根据一定的价值取向，判断争议所涉及的法律利益，实现法律所追求的公平正义。
【探究价值】
所谓价值就是美好观念或人们追求的事物，法的价值就是法作为一种社会规范的法律所体现的可以满足人需要的功能和属性，任何完整的法律规范都以实现特定的价值为目的，并对法益和行为方式作出评价，在规划事实构成与法律效果的联系中，总是存在着正义、自由、平等、效率、安全等价值判断，以特定的价值作为标准裁判争议的个案，强调法律规范应当追求怎样的目标，要求判断者秉持妥当的价值立场去解诉争利益，在认知困难的疑难案件和道德型疑难案件中。民法确立了公平、平等、诚实信用、保护民事权利、权利不得滥用等原则，根据各项基本原则可以推导出一切具体法律制度，几乎所有的漏洞都能够运用原则来真补，这是兜底性寻法工具，没有超出射程范围，创造性司法活动。民法的基本原则集中反映了法律的公平、正义等价值，有复数解释时可以直接依据基本原则。
这些价值也可能是特定法律领域内公认的基本价值，平等、公平、诚信。根据一定的价值取向判断争议所涉及的法律利益，实现法律所追求的公平正义。价值在哲学了是指客体对主体的其利效用，是指美好观念和人们追求的事物。法的价值是指作为一种社会规范的法律所体现的、可以满足人需要的功能和属性，价值判断就是以某一选定的标准衡量人、事件和状态等，通常指某一特定客体对特定主体有无价值，有什么价值、有多大价值的判断。
法律规范中充满了价值判断，任何完整的法律规范都以实现特定的价值为目的，并对特定的效益和行为方式作出评价，在规范的事实构成与法律效果的联系中，总是存在着立法者诸如正义、自由、平等、效率、安全等价值判断。要求判断者秉持妥当的价值立场，去解决诉争利益，是非判断的终极目标，直觉意义上的公平正义往往是起点，引起我们对于裁判进行更为深层的思考和追问，倘若裁判结果明显为全社会的公认观念不能接受，或者按照一般社会观念衡量是明显脱离实际的，我们就需要矫正这样的裁判结果，或者改变法律的适用方向，人们不自然并且处处提防，要让他们从容地进行日常交往，法律的边界必须与他们关于是非的合理感受相符合，这就是要求裁判者适用社会规范去划分合理诉求的边界，一套合理法律体系的首要要求就是裁判必须与社会的真实感受与需求相吻合。制度和思维的摩擦，涉及法思想方面的政策选择问题，也涉及法技术方面的理论和实践问题。更加强烈地折射出在民权承诉和保护这个问题上的相互摩擦碰撞。本案中的优惠价购房指标，在法律概念上是模糊的，失去了准确性，而现行需要建立的规则还没建立起来，形成根深蒂固的裁判障碍，这些问题必须解决，怎么处置这个购房指标问题，从法的价值观向和公平公正的理念出发，原被告交换指标的行为，理应受到法律的承认和保护。