浙江省温州市人民政府办公室


温州市人民政府办公室关于印发温州市人民政府法律顾问工作规则的通知

温政办〔 2012 〕148 号


各县（市、区）人民政府，市各有关单位：

　　《温州市人民政府法律顾问工作规则》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。



　　温州市人民政府办公室

　　2012年8月1日


　　


温州市人民政府法律顾问工作规则



　　第一条　为了规范和加强政府法律顾问工作，根据《中华人民共和国律师法》、《全面推进依法行政实施纲要》和《温州市人民政府关于全面建立政府法律顾问制度的通知》精神，结合本市实际，制定本规则。

　　第二条　本规则适用于温州市人民政府法律顾问的管理活动。

　　第三条　市政府法制办负责政府法律顾问的日常管理工作，履行下列职责：

　　（一）制定承办法律事务登记、调查取证、集体讨论等各项管理制度；

　　（二）负责政府法律顾问聘任审核；

　　（三）建立政府法律顾问档案；

　　（四）组织政府法律顾问办理市政府交办的诉讼、仲裁及其他非诉法律事务；

　　（五）通报与政府法律顾问有关工作情况。

　　第四条　政府法律顾问工作所需经费，列入市政府法制办年度预算，实行专款专用。

　　第五条 市政府设立法律顾问组，由下列人员组成：

　　（一）首席法律顾问由市政府法制办负责人担任；

　　（二）专职法律顾问由专职从事法律顾问工作的市政府法制办公职律师组成；

　　（三）聘任法律顾问由法律专家和执业律师担任。

　　第六条　担任市政府聘任法律顾问应当符合下列条件：

　　（一）拥护中国共产党的领导；

　　（二）受过系统的法学教育并具有较强的实际工作能力；

　　（三）在所从事的律师、法学教学、法学研究等专业领域成就显著，具有一定的专业影响力；

　　（四）热心服务社会公共事务。

　　第七条　市政府聘任法律顾问，由市司法局和市律师协会在本市执业律师中推荐或者由高等院校、研究机构等单位在本单位法律专家中推荐，经市政府法制办审核，报市政府审定后向社会公布，并颁发聘书。

　　聘任法律顾问的任期与本届政府任期相同。

　　第八条　政府法律顾问组承担下列工作：

　　（一）为市政府重大行政决策、重大项目进行法律论证、法律评估；

　　（二）对行政规范性文件提供审查意见，提出修改或者废止建议；

　　（三）协助草拟、审核与市政府工作相关的合同、协议以及其他有关法律事务文书;

　　（四）接受市政府委托，代理诉讼、仲裁、执行和其他非诉法律事务；

　　（五）参与研究市政府推进依法行政、建设法治政府工作，应邀参与市政府行政执法监督活动；

　　（六）参与处置重大突发事件，参与接待涉法信访；

　　（七）承办市政府交办的其他法律事务。

　　第九条 政府法律顾问享有下列权利：

　　（一）有权调查取证，查阅相关资料；

　　（二）有权独立发表意见；

　　（三）按约定获得工作报酬，享有工作待遇；

　　（四）开展政府法律顾问活动必需的其他工作条件和便利。

　　第十条　政府法律顾问履行下列义务：

　　（一）忠于职守，维护市政府的合法权益，维护市政府的形象和声誉；

　　（二）保守国家秘密和市政府工作秘密，对不宜公开的事项，不得向交办单位以外的任何人披露；

　　（三）不得以市政府法律顾问身份从事非市政府交办的事务或者对有关单位和当事人施加影响；

　　（四）不得利用工作便利谋取不正当利益；

　　（五）不得作出其他有损市政府合法权益的行为。

　　第十一条　市政府法律顾问在承办政府法律事务中，认为本人与市政府交办的法律事务有利害关系或者其他关系，可能影响公正办理的，应当主动回避。

　　第十二条 政府法律顾问应当按下列规定参与处理市政府的法律事务：

　　（一）普通法律事务，由市政府法制办通过电话、传真、电子邮件等方式，向法律顾问咨询；

　　（二）疑难复杂法律事务，由市政府法制办事先将相关材料送交法律顾问，并根据实际需要，召集法律顾问通过咨询会、论证会、听证会、座谈会等形成法律意见或者直接由法律顾问出具书面法律意见；

　　（三）市政府对外交往和谈判过程中需要法律顾问的，由市政府法制办负责通知。

　　第十三条　法律意见需书面报告市政府的，须经市政府法制办审核后上报。

　　书面报告一式两份，一份由市政府法制办向市政府转报，一份交由市政府法制办留存。

　　第十四条 政府法律顾问完成所承担的工作后，需及时填写《政府法律顾问服务登记表》留存。

　　政府法律顾问应当在每年6月30日和12月31日前将法律服务工作量汇总，填写《政府法律顾问服务汇总表》（见附件1），和《政府法律顾问服务登记表》（见附件2），一并报市政府法制办备存。

　　第十五条　政府法律顾问会议设年会和专门会议。年会每年召开一次，专门会议由市政府法制办负责人根据工作需要决定召开。

　　专门会议应当制作会议记录，载明会议情况和与会人员意见，并由参加会议的法律顾问、其他与会人员和记录员签名。

　　第十六条　政府法律顾问有下列情形之一的，由市政府法制办报请市政府批准后解聘：

　　（一）被判处刑罚的；

　　（二）因违反法律、法规、规章或者职业纪律被剥夺法律执业资格或者专业职称的；

　　（三）任期内无正当理由2次不参加法律顾问会议或者3次不按期限提供书面法律意见的；

　　（四）泄漏因担任法律顾问职务而知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私，造成一定经济损失或者不良影响的；

　　（五）从事与其职业、法律顾问身份不相符的活动，造成不良影响或者损害市政府利益的。

　　政府法律顾问可以向市政府申请辞去法律顾问职务，申请应当以书面形式提出。

　　第十七条　本规则由市政府法制办负责解释。

　　第十八条　本规则自发布之日起施行。

　　附件1

政府法律顾问服务汇总表（20 年 月 日至 月 日）

法律顾问


编号
服务时间
服务对象
服务事项







































附件2

政府法律顾问服务登记表

法律顾问


服务对象


联 系 人


时 间


服务事项

（内容）


办理结果


备注


熊琦 中南财经政法大学




关键词: 著作权集体管理组织；集中许可；著作权许可；概括许可
内容提要: 著作权集体管理组织以集中许可的方式，使权利人能够在保证私人自治、回应著作权市场供求关系的前提下，解决权利许可中的交易成本问题。但在著作权集中许可机制的运作中，权利集中与权利排他往往是相矛盾的，因此需对著作权集中许可机制进行合理设计，在发挥概括许可信息成本优势的同时，从交易地位与许可渠道两个方面规制著作权集中许可机制。一方面通过非专属许可的方式，使权利人的个别许可与集体管理组织的概括许可并存，另一方面要求集体管理组织自身提供多类型的许可模式供使用者选择，以避免因许可机制僵化造成的垄断和无效率。


在如今的著作权产业环境下，大量的著作权许可都涉及了多数权利人与多数使用者之间的交易关系，而依赖传统的许可方式，权利人与使用者都无法承受个别许可所带来的高额交易成本。著作权集体管理组织将分散的权利予以集中，降低了使用者的搜寻与协商成本，并通过设置独立的机构，分担权利人的监管与执行成本。申言之，著作权集体管理组织的本质是一种集中许可机制，旨在应对日趋繁复的著作权交易。


虽然著作权集中许可机制的基本功能是降低许可中的交易成本，但随着社会环境与技术条件的变化，其自身产生的交易成本问题开始凸显。首先，在正当性问题上，著作权集中许可机制面临新技术的挑战，与数字时代的新兴许可模式相比，其在交易效率上是否具有优势，是证明它仍然具有适用价值的前提条件；其次，在制度构造问题上，著作权集中许可机制面临垄断问题的困扰，集体管理组织的制度变革史也是一部反垄断制度发展史，[1]如何在立法设计上克服因集体管理组织垄断地位导致的权利滥用，是实现著作权集中许可机制交易效率的制度保证。值得注意的是，发达国家的著作权集中许可机制经过百余年的完善，已有丰富的运作经验，并摸索出一套行之有效的制度架构。关于正当性及其制度绩效的证明与争论，也在因此，我国著作权集体管理组织许可制度的设计与完善，一方面应借鉴他国制度发展中的经验与教训，解读他国立法在著作权许可机制变革中的立法博弈与立法理由，另一方面也要分析新技术条件下的新问题与本国产业发展的现状，最终建构适合本国实际的著作权集中许可机制。


一、新技术时代著作权集中许可机制的正当性证明


（一）新兴许可模式对著作权集中许可机制的挑战


著作权许可模式的变革经历了一个由简单到复杂、由一元到多元的过程。在印刷时代，由于传播方式有限，作品都是物化于载体上，消费者在市场中获得的是作品的载体，享有的也是对载体的所有权，著作权许可也仅存在于权利人与传播者之间，简单的个别许可即能满足交易需要。到了模拟复制时代，传播方式日趋多元，依靠销售载体的方式传播作品已无法满足需要。首先，大量商业机构开始大规模使用作品，仅靠著作权人自己已无力规制其利用，商业机构也无法逐一向权利人申请许可。其次，录音机、录像机等复制设备向私人领域普及，私人复制逐渐从个别现象变成普遍行为，传统交易模式受到了巨大冲击。在此前提下，直接联系权利人与使用者的个别许可已无法通过有效率的方式实现，著作权集体管理组织因此出现，将传统的个别许可转化为集中许可，以此降低权利人与使用者的交易成本。[2]对权利人来说，集体管理组织代替其进行许可与后续监管，使权利人集中于创作行为本身，细化了社会分工；对使用者来说，特别是需要利用大量作品的使用者，集体管理组织免除了其搜寻与协商成本，提高了许可效率。


然而，著作权集体管理组织毕竟是模拟复制时代的制度产物，随着新传播技术的发展，相关交易成本不断变化，一方面传播成本降低，数字化作品的传播速度达到了无时间差、无地域性的境界，使用者获取作品的渠道与成本大为降低；另一方面传播技术转移，每一个连接到网络的个体都可以成为创作者、传播者和使用者。在此前提下，新技术给传统的著作权集中许可机制带来了如下挑战。


1. 著作权许可“去中间化”趋势带来的挑战。所谓“去中间化”趋势，是指著作权许可模式向个别许可回归。个别许可的复兴，得益于新技术提高了权利人对作品的控制力。首先，数字技术使著作权许可过程中的搜寻成本大幅降低，权利人与使用者特别是技术措施与权利管理信息在著作权法中获得承认，权利人能够明确获知作品每一次被使用的情形，也就能够通过使用者的利用方式和范围来确定价格。[3]因此，以拆封合同（shrink-wrap license）、点击合同（click-wrap license）与浏览合同（browse-wrap license）为代表的格式合同，成为私人控制作品利用方式的新手段，也使得权利人实施个别许可重新成为可能。[4]一方面，许可合同的格式性降低了个别许可的协商成本，另一方面技术措施则保证了个别许可在技术上的可能性。有学者指出，即使数字化作品已到达最终用户手中，著作权人仍然能够拥有对作品近乎完全的控制力，并许可使用合同保证、重构他们的权利。[5]


与去中间化的著作权许可模式相比，集中许可机制的局限性表现在交易机制的灵活性不足上。从权利人的控制力上看，个别许可由权利人自由拟定格式合同的条款，而集中许可乃是由集体管理组织统一拟定许可条件，权利人由于无法及时干预集体管理组织对其作品的利用方式和定价，因而丧失了交易条件上的“自治”。


2. 著作权许可“去产权化”趋势带来的挑战。所谓“去产权化”趋势，是指权利人以放弃权利的方式允许不特定主体使用作品。有学者将网络与数字技术视为彰显“个人自由”与“文化融合”的助推器，[6]因而信息应该以自由共享为前提，与信息相关的法律必须遵循信息“自由化”的本质来制定，但如今过于宽泛的财产权范畴扼杀了信息的自由属性，权利扩张导致的弊端主要表现在以下三个方面：一是限制了创作者获取可供作为素材的信息；二是限制了新传播技术的发展；三是限制了公众对信息的接触。[7]知识共享（creative commons）等开放许可模式的出现，被视为是应对上述矛盾的产物。著作权开放许可机制旨在打破权利排他性带来的阻隔，其通过设计一系列放弃著作权的许可协议，使著作权人自由选择保留部分的权利，或是开放所有权利，避免了作品传播在许可问题上消耗过多交易成本，并保证了新技术优势的发挥。


与去产权化的著作权开放许可模式相比，集中许可机制的局限性表现在交易机制的许可环节过多。从使用者的交易成本上看，开放许可由于放弃或部分放弃著作权，因此与权利排他性相关的交易成本不复存在，而集中许可仍然建立在授权协商的基础上，作品传播效率必然低于开放许可。


上述两种新兴许可模式的发展趋势体现了权利人与使用者面对新技术的不同偏好。个别许可的回归，意味着权利人希望利用新技术在更大程度上控制作品，在著作权许可中全面体现自己的意志；开放许可的兴起，则意味着使用者希望在著作权许可中排除权利排他性带来的交易成本，使传播效率能完全在信息生产与传播中体现出来。反观著作权集中许可机制，无论是与技术措施保护下的个别许可还是与网络技术催生的开放许可相比，在交易效率上似乎存在一定的局限性。


（二）著作权集中许可机制的制度特征与优势解读


从表面看，与去中间化的著作权个别许可相比，集中许可需要集体管理组织作为作品由权利人转移至使用者的中介，必然增加交易成本；与去产权化的著作权开放许可相比，集中许可由于并未放弃著作权的排他性，因此也无法排除协商成本。然而，集体管理组织许可机制中那些看似导致所谓不必要交易成本的制度设计，却正是维持整个著作权产业独立性与职业性的关键。


1. 著作权集中许可机制对著作权分散性的解决。网络技术的发达，确实克服了传统个别许可中因过高交易成本导致的市场失灵，但这并不意味着与许可相关的交易成本将完全消失。网络技术降低的仅是交易对象的搜寻成本，而与权利许可相关的协商成本仍然是以格式合同的方式来控制，且并未与搜寻成本同步降低。一旦遇到使用者需要大规模利用作品的情形，个别许可模式仍然无法避免与著作权人逐一协商导致的效率问题。可以认为，新传播技术所降低的仅仅是重复性和机械性的交易成本，而与确定交易条件相关的创造性交易成本并未得到改变。[8]