科学技术部


关于印发《关于进一步加强国家科技计划项目（课题）承担单位法人责任的若干意见》的通知


国科发计〔2012〕86号



各省、自治区、直辖市、计划单列市科技厅（委、局），新疆生产建设兵团科技局，国务院有关部门科技司，各有关单位：
　　为贯彻落实《国家“十二五”科学和技术发展规划》，推进科技计划和科研经费管理制度改革，充分发挥项目（课题）承担单位在国家科技计划以及国家科技重大专项过程管理中的组织、协调、服务和监督作用，保障国家科技计划顺利实施，科技部在深入调查、认真研究和广泛听取意见的基础上，研究制定了《关于进一步加强国家科技计划项目（课题）承担单位法人责任的若干意见》。现印发给你们，请结合各地区、各部门实际，认真贯彻落实。
　　特此通知。

　　附件：关于进一步加强国家科技计划项目（课题）承担单位法人责任的若干意见



科学技术部
二Ｏ一二年二月六日



附件：

关于进一步加强国家科技计划项目（课题）承担单位法人责任的若干意见


为贯彻落实《国家“十二五”科学和技术发展规划》，推进科技计划和科研经费管理制度改革，充分发挥项目（课题）承担单位在国家科技计划以及国家科技重大专项过程管理中的组织、协调、服务和监督作用，保障国家科技计划顺利实施，提出如下意见。
一、充分认识加强项目（课题）承担单位法人责任的重要意义
1. 进一步发挥项目（课题）承担单位的法人作用是加强科技计划管理的必然要求。“十一五”以来，国家科技计划管理改革深入推进，明确项目实施各方责任，赋予课题组科研自主权，有效调动了科研人员的积极性和创造性，在保障国家科技计划任务完成，促进科技成果产出和转化应用方面发挥了重要作用。随着我国经济社会发展对科技需求的持续增加，科研规模日益扩大，课题承担单位日趋多元，创新复杂程度不断提高，对科研活动的组织管理提出了新的更高要求。面对新形势，进一步完善国家科技计划管理责任体系、强化计划项目（课题）过程管理的需求十分迫切。法人单位作为国家科技计划项目（课题）管理的重要环节，在了解项目研发信息、把握项目进度、加强资源整合、组织协调和服务于项目实施等方面具有优势。加强国家科技计划的组织管理，要进一步推进国家科技计划项目（课题）过程管理重心下移，增强承担单位法人责任，明晰项目（课题）研究和管理各方的责权关系，保障项目（课题）任务顺利完成。
二、明确加强项目（课题）承担单位法人责任的总体要求
2. 进一步加强承担单位法人责任，就是坚持以人为本，把保障科研活动顺利进行作为计划管理工作的根本出发点和落脚点，积极引导和鼓励项目（课题）承担单位按照服务支撑与管理监督并重的基本原则，加强申报立项阶段的组织和指导，加强预算编制阶段的咨询和服务，加强组织实施阶段的协调和支撑，加强经费使用过程中的审核和监督，加强结题验收阶段的检验和凝练，加强计划成果的应用推广和产业化，切实提高国家科技计划项目管理的科学化水平。
3. 进一步加强项目（课题）承担单位法人责任的根本目的，就是要充分调动项目（课题）研究和管理各方积极性。要通过加强承担单位法人责任，进一步改进科研活动的氛围和环境，优化科研力量布局和科技资源配置，充分调动和发挥承担单位和科研人员的积极性、主动性和创造性；进一步建立和完善国家科技计划责任机制，强化计划过程管理，提升财政资金使用效益；进一步促进计划统筹和成果集成，推动科技成果向现实生产力转化。
三、健全立项机制，发挥法人单位在项目申报立项阶段的组织协调作用
4. 科技管理部门积极支持科研单位面向国家战略和经济社会发展需求，组织申报项目。科研单位应结合本单位学科建设、基础研究和技术进步与创新需求，协调组织本单位以及相关合作单位的优势科研力量共同参与，合理配置研发资源。
5. 各科研单位应按照国家科技计划管理办法要求，结合项目（课题）研究开发任务的特点和实际需要，协助本单位科技人员共同完成项目申请书、经费预算书等申报材料的填报工作，认真做好咨询服务和审核把关。
四、加强过程管理，发挥法人单位在项目实施阶段的指导服务作用
6. 承担单位要依据国家科技计划项目任务书或合同的约定条款，合理配置单位研发资源，为项目（课题）实施提供实验室、研究仪器等必要的条件保障，促进项目（课题）间资源的开放共享。行政事业单位使用课题经费形成的固定资产属于国有资产，应将其纳入单位固定资产账户进行核算与管理，行使使用权、经营权及收益权。企业法人使用课题经费形成的固定资产，按照《企业财务通则》等规章制度执行。
7. 各级科技管理部门要充分依靠承担单位，加强项目（课题）的过程管理。承担单位要根据项目（课题）合同书要求，督促科研人员按进度完成项目（课题）实施，并及时向项目组织单位或计划主管部门报告项目（课题）执行情况、经费到位及使用情况等。
8. 依据计划管理办法，承担单位应在充分听取项目（课题）负责人意见并做必要论证的基础上，对本单位承担项目（课题）的技术路线、经费预算和主要研究人员变动等事项提出调整建议。
9. 承担单位要加强科研规范和伦理道德教育，严肃调查处理科研不端行为，为计划实施创造良好环境。
五、规范经费管理，发挥法人单位在经费使用中的审核监督作用
10. 承担单位应根据国家科技计划经费管理办法，建立健全经费管理制度，完善内部控制和监督制约机制，认真行使经费管理、审核和监督权，对本单位使用、外拨项目（课题）经费情况实行有效监管。
11. 承担单位应根据国家科技计划经费管理办法，按照项目（课题）预算中核定的金额，与合作单位共同安排好间接费用支出。间接费用中的绩效支出要充分尊重课题负责人的意见，注重发挥对一线科研人员的激励作用，由承担单位按照国家工资津补贴政策统筹安排。
12. 承担单位应在经费管理使用方面为科研人员提供必要的政策咨询、培训支撑等相关服务，确保项目（课题）经费支出符合国家财政资金的使用要求，提高经费使用效益，有效促进科研活动开展。
六、完善成果管理，发挥法人单位在项目验收阶段的统筹集成作用
13. 承担单位应根据国家相关法规，鼓励和引导本单位科研人员加强项目（课题）知识产权保护、管理和运用，并采取切实措施，加快国家科技成果的应用推广和产业化。对项目（课题）实施过程中产生的研究成果应及时采取知识产权保护措施，依法取得相关知识产权，并保障研究人员的合法权益。
14. 承担单位应按照有关国家科技计划管理办法和项目（课题）任务书要求，及时提醒和督促项目（课题）负责人做好验收准备，并认真审核验收材料。承担单位要高度重视项目（课题）经费审计和检查验收的意见建议，及时制定和落实整改措施。
15. 承担单位应按照要求落实国家科技报告制度，做好项目（课题）执行过程中产生的信息和数据管理工作，及时提交相关部门汇交共享。承担单位应建立健全科研文件材料的形成、整理和归档制度，确保国家科技计划项目（课题）归档文件的完整、准确和系统。
七、加强制度建设，提升项目（课题）承担单位管理能力与服务水平
16. 承担单位应按照国家科技计划项目（课题）管理要求，建立健全完善内部科研管理制度，加强科研管理机构和队伍建设，提升国家科技计划项目（课题）管理的科学化水平。
17. 承担单位应依据国家科技管理相关法规，建立健全有利于提升科研水平和确保公平公正的决策机制，充分尊重科研自主权，合理安排工作，合理分配资源，保证科研人员的时间投入，有效运用奖惩措施，充分保护、调动和发挥科研人员积极性。
八、强化激励引导，营造有利于法人单位发挥作用的良好环境
18. 科技部将会同有关部门，适时对法人单位承担国家科技计划项目（课题）实施情况进行绩效评估，并将评估结果作为后续经费拨付的重要依据。对在国家科技计划项目（课题）管理中表现突出的法人单位，及时给予表彰。
19. 科技部将加快建设国家科技计划信用管理系统，科学记录、管理和评价承担单位信用信息，据此作为评价研发基础的重要指标。信用优良的承担单位，优先考虑参与国家科技计划和国家创新基地建设。
20. 对于拒不履行项目（课题）任务书中的约定责任造成一定损失，以及违规操作甚至存在科研不端行为的项目（课题）承担单位，一经查实，视情节轻重采取通报批评、停止拨款、撤销项目（课题）直至取消其1-3年项目申报资格的处罚措施。
21. 各国家科技计划将依据本意见要求，结合计划定位，对计划项目（课题）任务书的格式和内容进行调整完善，明确承担单位在项目（课题）实施过程中的具体权利和责任。



对执行中止与债权凭证的再思考

叶文炳


最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第102条规定“以被执行人为债务人的破产申请的；被执行人确无财产可供执行的；执行的标的物是其他法院或仲裁机构正在审理的案件争议标的物，需要等待该案件审理完毕确定权属的；一方当事人申请执行仲裁裁决，另一方当事人申请撤销仲裁裁决的；仲裁裁决的被申请执行人依据民事诉讼法第二百一十七条第二款的规定向人民法院提出不予执行请求，并提供适当担保的。”在这种情形下，人民法院应当依照民事诉讼法第二百三十四条第一款第五项的规定裁定中止执行。
执行中止是指在执行过程中，因发生某种特殊情形而使执行程序暂时停止，待这种情形消失后，执行程序再继续进行的。执行中止原本是审判程序中一项程序性措施，也是一项既体现法治严肃性，又体现人文精神的法律制度。然而，不知何时开始，人们开始忌讳这个名词，千方百计想找个能避“中止”之嫌的名词或名称来代替它，终于从我国台湾省司法中找到了一个原型，即“债权凭证”。“债权凭证”既能证明债权存在，又能中断执行时效，更重要的是能终结执行程序，提高一直困惑着人们的结案率。因此，当它被提出来的时候，许多地方如获至宝，特别被人们看中的是能极大满足一些人想象中的那种“结案率”。然而，当人们很快透过表面的现象，对执行中的“债权凭证”不仅有了更深刻的认识，并发现了许多新的问题，特别是在浙江、北京等地的人民法院在民事执行中广泛推行“债权凭证”制度时，笔者认为更有必要对“债权凭证”和“执行中止”作一次再思考。

一、“执行中止”与“债权凭证”概念与本质特征

执行中止是指法院在执行过程中，因发生法定事由或某种特殊的情形，使执行程序暂不能进行而中断执行，待中断事由消失后，执行程序再继续进行的一项程序性法律措施。它既是一种程序性法律措施，又是一种体现人文精神的强制措施，也是一种调节司法资源的调节方式，同时又体现了实体的法律意义，既保护了申请人的执行时效，又保护了被申请人的最基本权利，也可以说，执行中止很直观体现了上述的本质特征。

而“债权凭证”则不然，从一些报道上看到的，所谓的“债权凭证” 制度是指在实现金钱债权的执行中，经人民法院执行机构采取措施，债务人确无财产可供执行的，由人民法院发给债权人一种书面凭证，证明其债权存在并明确未执行的债权数额，待发现债务人的财产后，债权人可依该凭证再次申请人民法院执行的制度。“债权凭证”是指在“债权凭证”制度中，由人民法院发给债权人一种书面凭证。从本质特征上看，债权凭证与判决书虽均由人民法院制作的，但有着重大区别，从体现内容来看，债权凭证只是一种债权的书面证明形式，是执行程序终结的延伸产品，而判决书则是人民法院行使审判权对当事人之间的权利与义务关系作出评价的法律产品；从效力来看，债权凭证与判决书具有同等的国家强制执行力；从执行时效来看，债权凭证不受执行时效的限制，而判决书则受执行时效限制；从内容来看，债权凭证不作任何的说明，只对债权的数额进行明确，而判决书则是法律的智慧产品，富有逻辑性和论理的缜密性；从形式来看，债权凭证没有统一规范格式，而判决书则具有统一的行文严格要求。从上述进行比较，不难发现，这样一种判决书的替代品，直观上就让人产生许多深思的问题。

二、“执行中止”与“债权凭证”的功能性比较

从自身具有的功能上讲，执行中止是执行过程的一种中断措施，自身具有独特的法律意见，首先，从法院职权来讲，执行中止是法院执行机构在穷尽执行措施后，它保护了申请人的执行时效，也保护了被申请人最基本权利。

而债权凭证首先是证明债权存在，这是债权凭证的首要功能；其次，终结执行程序。由于债务人确无财产可供执行，在已经启动或者即将启动的执行程序中，即使执行机构继续采取执行措施，债权人的债权也不可能实现或者不可能完全实现。于是，执行机构在发给债权人书面凭证的同时终结执行程序，防止国家权力资源的浪费。发给债权凭证并及时终结执行程序，体现了民事执行的高效原则。第三，中断执行时效。执行程序因执行机构发给执行凭证而终结，民事执行的时效也因此中断并重新开始计算。

从上述功能作用来看，债权凭证似乎比执行中止具有更大的作用，但从法理上讲，债权凭证这些功能是不能实现的，是人们根据自已的愿望给它强加上而已。

三、从字眼功能上分析，“执行中止”是法律自然语言，而“债权凭证”则是人工语言。

由于法学研究和法律制度的载体都是自然语言而非人工语言，所以法学研究必然要受到所使用语言载体的限制；自然语言因为来自人类生活的经验积累和约定俗成，必然带有一定的自然性和稳定性，从原则上排除不确定性的存在，当然这也不是完全排除法律术语的含义在不同语境中的变化。但是，无论如何，作为抽象客观法律现象的语言本身应当明确其所指代的客观实体。在“执行中止”与“债权凭证”比较中，“债权凭证”的语义显得十分模糊，甚至与其它的国债凭证、股票凭证、企业用的有价证卷和凭证等等混淆的语词共存于一个债权属性的领域，而且日常生活中又广泛使用这些近似的词汇，进而更加重了“债权凭证”语义的混乱。正是由于这种语义上的模糊，“债权凭证”的性质和意义原则常常受到干扰，甚至导致许多理解上的根本性差异。近年来，许多学者把“债权凭证”作为单纯词或合成词加以语义分析，从抽象现实法律现象的角度出发给其确定含义，但分歧颇多，概念上的模糊仍然不能避免。因此说，在体现相同法律结果和相同法律意义的情况下，使用原始定义和法律技术上更为贴切的自然语言或法语则是法律文化的需要。因此，要使这种法律文化混乱状态不能再继续，不仅仅应当对“执行中止”与“债权凭证”再定位和再思考，而且还应当扩展到司法其他改革上，也应当谨慎选择，不能随意造法语造法言。从某种程度上讲，许多问题会混乱都纠缠于这一点，所以，笔者认为，“债权凭证”只能回归于自然属性的地方，根植于法律债权领域，而不能以司法诉讼行为形式存在于的司法的过程中，这也是第一位的问题，是解决其他症结的先设条件。

四、“执行中止”是法律规定的执行措施，而“债权凭证”作为执行措施则缺乏法律依据

司法诉讼行为是法定性的行为，司法程序之所以显现如此重要，就因其是实体公正的最直接体现形式，而“执行中止”作为程序的措施是依“三大诉讼程序法”规定和司法活动过程之需求而产生和存在，在司法过程中，如果缺了“执行中止”，那整个司法过程体系就会支离破碎，并无法进行下去。执行中止作为司法活动的一个环节，它所体现的一个基本原则是执行程序与执行措施法定性原则，即执行机构必须严格依照法律规定的程序实施执行，必须从法律规定的执行措施中选择执行方法与手段，不能超越法律规定的程序实施执行，不能采取法律没有规定的措施实现债权人的债权。至于执行中止是《民事诉讼法》第二百三十四条直接规定的，同时，最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》下称《若干规定》第102条又对适用情形作了进一步完善和补充，《若干规定》第104条又对执行中止恢复执行的情形进行了明确。因此，可以说执行中止操作的每个细节，法律都作了明确的规定，是有理有据的行为。

而对于债权凭证，它原来的自然属性只是一种债权，并不是什么司法行为，要改变其自然属性必须要有法律论据，从现行的法律来看， “债权凭证”所被赋予的司法内涵，是没有法律依据。换句话说，“债权凭证”是在一种特殊背景下产生的，是人们想回避一种执结率矛盾需求下而应运而生，它自身不具有代表任何的法律意义实质，如果人们强制赋予它在执行中所需要的法律意义的话，结果只能造成法理上的矛盾和冲突。我国民事诉讼法及相关法律与司法解释也均没有规定执行机构或人民法院有权向债权人颁发“债权凭证”以终结执行程序。严格说来，执行机构或人民法院无权向债权人颁发“债权凭证”，而且，从民事诉讼法的规定来看，债务人确没有财产可供执行只能作为中止的法定事由，而不能作为终结执行的法定事由。

最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》，也已经明确“债务人确无财产可供执行”作为中止执行的事由，而不是将其作为终结执行的事由。此外，根据现行法律与司法解释的规定，人民法院一旦裁定终结执行，执行程序就永远不能恢复，而“债权凭证”可以作为执行根据再申请执行，显然与现行法律的规定相冲突。因此，当债务人确无财产可供执行时，执行机构或人民法院向债权人颁发“债权凭证”并因此终结执行程序的做法是没有法律依据的，有违执行程序与执行措施的法定性原则。

五、“债权凭证”无法替代有司法最终权的“判决书或调解书”根据“司法最终解决”的法理原则，法院对纠纷所作的裁判是对当事人之间权利义务关系最权威的裁断，而且这种裁判具有极大的确定力，非经法定程序不得更改或废弃。

而根据“债权凭证”制度，债务人确无财产可供执行或者财产不足清偿全部债务的，执行机构或人民法院应向债权人颁发书面凭证，等发现债务人有财产时由债权人再申请执行。此时，债权人申请以及执行机构执行的依据只能是“债权凭证”，而不是原生效的裁判。从这个规定来看，原来的判决书被执行机构以替代形式否定了，并产生一个延伸产品“债权凭证”，法律上允许这样做吗，显然执行机构无权这么决定。因此，原生效裁判的效力并没有因颁发“债权凭证”而消灭，这样就产生了同一实体权利义务关系存在两个重叠的执行根据的现象，而且执行的并不是法院的裁判，而是后来颁发的“债权凭证”，这显然是对法院裁判权威性的破坏，对裁判确定力的动摇，在法理上是难说通的。

六、“债权凭证”制度与其他民事执行制度是重叠，没有实际法律意义。

应当说，民事执行中的“执行依据”、“执行中止”、“执行终结”与“执行恢复”制度已经具备“债权凭证”的三种功能，在民事执行程序中再设立“债权凭证”制度没有实际意义，也没有法律意义，它的设立倒有画蛇添足之嫌。

首先，“债权凭证”是将来再次申请执行的依据，实际上也就是生效判决书或调解书所具有的最基本的功能，从法律制度设计上考虑，根本无需在生效法律文书之外再专门颁发“债权凭证”。生效法律文书的基本内容就是记载当事人之间的确定的实体权利义务关系，包括证明债权人债权的存在及其具体数额，而“债权凭证”是无法与生效法律文书相比的，它只能证明债权的存在，至于债权人的债权是否能按既定的执行程序来实现，债权凭证本身更无法直接来实现，而只能起着“谁主张谁举证”的原则来判断。例如，债权人主张通过执行程序来实现其债权的，应当出具生效法律文书，否则其主张不成立；债务人主张其债务已经履行的，应当出具债权人签发的收据或其他证据证明，否则其主张不成立。简单地认为持有“债权凭证”就可以通过司法执行程序来实现债权的观点，显然是不正确的。

其次，终结执行程序应当通过执行机构依据法律规定制作书面终结裁定书来实现，无需“债权凭证”标示。原则上说，生效法律文书的内容尚未实现的，执行程序就不能终结，一般只能中止。至于执行程序的终结是属于执行程序中的重大事项，执行机构必须作出书面裁定，以体现执行程序的严肃性，保护当事人的合法权益。因此，“债权凭证”本身并不能也不应当发挥终结执行程序的功能。

再次，执行时效中断是执行中止本身具有的功能，中断执行时效是通过债权人申请执行而实现的，只要当事人有申请，执行就再不受执行时效的限制，只要申请执行依据的内容未实现，执行时效就不会对其发生作用，而按“债权凭证”的规定，债权人只要收到“债权凭证”后，执行程序就终结，执行时效重新计算。根据现行法律的规定，双方当事人都是法人或其他组织的，申请执行的期间为6个月，双方或一方当事人是公民的，申请执行的期间为1年。也就是说，债权人最长在1年内必须再次申请执行，否则就会超过申请时效。而要在1年内实现债务人的经济复苏，是十分困难的。所以，再申请执行的结果很有可能是拿到一张新的“债权凭证”，并可能如此反复多次。这样，“债权凭证”制度不但没有实际效果，反而既加重当事人的负担，加重执行机构的负担，甚至还可能使债权人超过再申请执行时效。因此，“债权凭证”可以中断执行时效之说，是没有法律依据的，也没有法律意义。

综上所述，“债权凭证”与“执行中止”相比，不但不会产生积极的正功能，而且可能产生消极的负功能。最为明显的就是，这种制度可能为执行机构怠于采取执行措施，疏于保护债权人的合法权益，袒护债务人甚至办关系案与人情案提供合法外衣，降低民事执行的效率与效益，损害执行机构的权威性，造成新的执行难与乱。 因此，对“债权凭证”的推行应当再思考，笔者建议在法律制度没有修改或到位前，应当缓行。