“村官”职务犯罪情况的特点及预防对策

　　　　　　　　　　　　　　景县人民检察院 李宁 张海鹏

随着社会经济不断发展以及持续加大对农村和农业发展的扶持、投入力度，农村、农民收入均得到迅速发展。在农村发展的过程中，绝大部分农村基层村级组织人员为农村社会稳定、经济发展作出了积极贡献。但由于各种因素的诱惑，在农村财富不断增加和政策发展机会不断涌来的背景下，农村基层组织人员，也就是所谓的“村官”职务犯罪情况时有发生。由此引发的信访举报、告发上诉事件逐年增多，广大农民对此类案件反映强烈，日益成为激化农村社会矛盾、影响农村社会和谐稳定的重要因素。以笔者所在院受理的举报线索和查办情况来看，关于“村官”犯罪的举报线索和查处情况也是呈逐年上升趋势。从2009年到2012年10月份，共受理各类举报线索283件，其中涉及农村的线索112件，占总受理线索数的39%。2011年，本院共受理来信来访案件106件，其中涉及村干部职务案件的29件；2012年至10月份，共受理来信来访56件，其中涉及村干部职务案件的26件，这不仅造成了国家投入的涉农资产的大量损失，也严重伤害了群众的感情，成为影响社会和谐稳定的一个重要因素。

为进一步促进农村社会和谐稳定，笔者结合本院工作实际，以近年来笔者所在院依法查办的“村官”职务犯罪情况展开分析，并就相关预防对策，结合当地农村经济社会发展情况，谈点思考，也希望在促进农村村级组织人员队伍建设上有所帮助。

一、村官职务犯罪方面涉及的几个主要方面：

这些信访举报案件中，经分类统计，主要涉及四个方面的问题：

1、农村基础设施建设资金管理环节。该环节的涉案人员主要是参与管理和直接经手具体事务、资金的乡（镇）、站所领导职工、村委干部等，利用职务之便，贪污或挪用农村基础建设资金。从我院近两年受理的案件线索看，一般表现为，贪占土地承包费和宅基费等集体财产，这类案件占举报线索的24%。

2、专项款物管理环节。在救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、社会保障等专项款物管理环节，一些村干部利用灾害申报、处理紧急，监督滞后等因素，对村民隐瞒国家惠农政策、补贴标准，暗箱操作，大肆国家涉农资金侵吞。犯罪主体多是采取对经手的资金进行克扣，虚列造表、伪造签字、欺骗审批等手段，骗取公款据为己有。一些资金管理人员借机构人员配备不齐，集部门领导、出纳、会计职权于一身，一人大权独揽，无人监管，挪用专款大肆挥霍。2010年、2011年我院受理这类案件线索有12件，占举报线索的10%。

3、退耕还林、粮食补贴资金管理环节。在退耕还林过程中，由于该工程涉及全县每个乡镇千家万户，点多面广，职能主管部门县林业局无法全面抽调人员全程参与，且规划面积是通过卫星测绘锁定，覆盖了农户土地、沟道面积，而一些沟道原本没有划给农户，一些村委干部在参与对退耕还林土地丈量、测算和申报过程中，利用沟道归属模糊，农户不知晓如何处理的心理，将该沟道所占面积虚列户名上报后骗取资金占为己有。在粮食补贴过程中，部分村干部多报耕地亩数，骗取国家补贴。从我院受理的112起案件线索来看，反映涉嫌贪污退耕还林款、粮食直补款的问题较为突出。其中反映村干部在发放粮食直补、林业补贴的过程中涉嫌贪占的有56件，占举报线索的50%。

4、农村资金管理环节。部分村财务制度不健全，不按规定由财务人员管理款项，部分款项而是由村干部直接管理，不入财务账，致使资金长期滞留于个人手中，完全脱离监管，用随心所欲，导致资金被贪污、挪用挥霍一空。二是入账发票不正规，用收据和打“白条”的形式入账。从我院近两年受理的案件线索年，一般表现为，村财务不公开或公开不及时、不真实的问题，这类问题占受理案件线索的100%。

二、村官职务犯罪的特点

（一）案件潜伏时间长

由于农村基层组织人员在连选连任上没有明文限制，任职时间长的村支书、村主任、财会人员，通常利用职务便利，采取收入不入帐等手段，连续作案，不易被发现。从查处的案件反映来看，从开始作案、连续作案到罪行被发现的，潜伏期最短的不少于1年，最长的长达10年之久，而2年到6年的则占70%。

（二）窝案串案比例大

随着对农村监管力度的进一步加大，各项制度、规定也得以进一步完善，使得过去个别村干部“单枪匹马”就能捞取好处的机会明显减少，“动作”空间明显缩小。如果不是几个环节、几个岗位合谋，很难实现贪占目的。因此，农村基层组织人员职务犯罪形式也由过去的个体腐败向群众腐败转变。

（三）作案手段简单直白

从查处情况看，“村官”作案手段中收入不入帐、白条入帐或虚设项目套取现金私分等方式占绝大部分，如今年6月查处的某村委会贪污窝案，其作案手段就是在收到征地补偿款，以修建村公路、村办工作室为名,虚报冒领，由村支书、村主任、副主任和村会计等4人私分。其次是大量用餐饮、娱乐等各种不需填开内容的发票，以各种可以规避财务管理规定的方式报帐，冲销个人或违法开支，甚至套取现金私分。

（四）发案领域受当地经济发展态势影响较大

如在经济发展较快的城乡结合部，职务犯罪多发于征地、拆迁等补偿款的管理使用过程中，而在经济相对较落后的山区，则多发于新农村建设、农村基层设施建设以及各种农民补贴资金的分配、管理和发放中。特别是新农村建设中，诸如“村中道”等小微型工程，由于其单项造价低、施工点多，监管难度大，从而为职务犯罪提供了可乘之机。

（五）“擦边球”现象突出

随着国家反腐败力度的进一步加大，“村官”对违法犯罪的认识也逐渐提高，“规避”职务犯罪的意识也不断提升。从受理的举报线索来看，有约占60%无法立案处理。其原因，或是因为村民联名举报，给了其补正的时间；或是因证据被有意识的引导缺失，造成认罪但无法定罪；或是帐面规避制造查处难度和成本，弱化查办部门的打击决心等等。

三、村官职务犯罪原因分析

一是部分村干部法制观念淡薄。在一些案件的查办过程中我们发现，通过近几年的宣教工作，大部分基层干部已经有了一定的法制观念，知道那些事该做，那些事不该做。但同时他们的这种法制观念非常单薄，并没有一个系统的概念，往往在一些实际问题上把握不住。如公款私存、挪用公款偿还村里其他债务等问题都是由于法制观念的淡薄造成的。这些人往往认为：只要不把钱装进自己的腰包，只要是为村里办事，就不算违纪违法。因此说法制观念在一些基层干部的心中依然淡薄。

还有一些农村干部对国家法律法规知之甚少，对自己行为的法律后果认识严重不足，加上私心杂念太重，私欲澎胀，经不起金钱诱惑，存在着“有机会捞一把”的侥幸心理，最终走上了贪污挪用的犯罪道路

二是部分村干部家长式粗暴、野蛮作风。现在一些基层干部，特别是村干部中普遍存在家长式粗暴、野蛮作风，这些人没有民主的概念，在作出决策的时候不征求意见，在村里的事务上专横独裁。如私自收费、敲诈勒索等行为，都是粗暴、野蛮作风的体现。此类案件往往牵涉的金额不大，但是激起的民愤很大，经常造成农村不稳定因素。

陕西省延安市人民政府


延安市人民政府关于印发《延安市农民工工资保障金管理试行办法》的通知

延政发〔2010〕68号
　　

各县区人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：

　　经市政府同意，现将《延安市农民工工资保障金管理试行办法》印发给你们，请遵照执行。

　　

　 　二○一○年九月一日

　　

延安市农民工工资保障金管理试行办法

　　

　　第一条　为全面贯彻落实国务院关于建立农民工工资保障金制度的要求，规范我市农民工工资支付行为，从源头上遏制拖欠农民工工资行为，切实维护农民工合法权益，根据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）、《国务院办公厅关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》（国办发明电〔2010〕4号）、《陕西省人民政府关于进一步做好农民工工作的实施意见》(陕政发〔2006〕70号)、《延安市人民政府关于进一步做好农民工工作的实施意见》（延政发〔2007〕54号）精神，结合我市实际，制定本办法。

　　第二条　本市行政区域内从事各类房屋建筑、交通基础设施建设、水利基本建设、市政基础设施建设、土木工程、线路管道设备安装工程的建设单位和煤炭、石油、天然气开采等所有生产建设单位（以下统称“建设单位”）都应按规定缴纳农民工工资保障金。

　　第三条　本办法所称农民工工资保障金(以下简称“保障金”)，是指在工程开工之前由建设工程项目行政审批部门负责通知并监督建设单位按照工程核定的概算或合同价款的3％向银行专户存储的工资专项资金。

　　保障金实行分档分批预存。工程总造价在5千万元（包括5千万元）以下的由建设单位在工程开工之前向银行专户按照比例一次性预存保障金；工程总造价在5千万元以上1亿元（包括1亿元）以下的由建设单位在工程开工之前向银行专户按照比例的1/2预存保障金，其余1/2在下年度的第一季度前或工程项目进度达到1/2前预存保障金；工程总造价1亿元以上的由建设单位在工程开工之前向银行专户按照比例的1/3预存保障金，在下年度的第一季度前或工程项目进度达到1/3前预存1/3的保障金，其余1/3在第三年的第一季度前或工程项目进度达到2/3前预存保障金。

　　第四条 保障金实行分级监管。各级人力资源和社会保障行政部门管理保障金，各级劳动保障监察机构负责日常业务经办工作。市人力资源和社会保障行政部门负责本市行政区域内市属建设单位和省人力资源和社会保障行政部门委托实施劳动监察的用人单位保障金的管理工作。县区人力资源和社会保障行政部门负责本行政区域内县区建设单位和市人力资源和社会保障行政部门委托实施劳动监察的用人单位保障金的管理工作。其他建设单位项目的保障金，由建设单位项目所在地的县区人力资源和社会保障行政部门管理。　　

　　第五条　依照建设工程项目审批权限，在建设工程项目开工报告审批前，由建设工程项目行政审批部门向建设单位发出《延安市农民工工资保障金缴纳通知书》，并监督建设单位按照有管辖权的人力资源和社会保障行政部门的要求，向银行专户缴纳保障金后，按程序核发《施工许可证》。未按规定缴纳保障金的建设单位，建设行政主管部门不予发放《施工许可证》，国土资源部门不办理井位审批手续。　　

　　第六条　保障金的缴纳及补缴按照以下程序进行：

　　（一）建设单位按建设工程项目行政审批部门的要求，持《保障金缴纳通知书》及有关资料到人力资源和社会保障行政部门领取并填写《延安市农民工工资保障金缴纳登记表》。

　　（二）建设单位持人力资源和社会保障行政部门确认的《延安市农民工工资保障金缴纳登记表》到银行缴纳保障金。

　　（三）建设单位持银行出具的缴纳保障金凭证到人力资源和社会保障行政部门领取《延安市缴纳农民工工资保障金确认书》。　　

　　（四）建设单位持《延安市缴纳农民工工资保障金确认书》和银行缴款凭证，到建设工程项目行政审批部门办理开工手续。

　　（五）保障金用于支付拖欠农民工的工资后，由人力资源和社会保障行政部门通知建设单位在15个工作日内等额补缴支取的保障金，使保障金数额不低于初始水平。

　　（六）本办法印发前的在建项目正在使用农民工的建设单位，自本办法施行之日起30日内，按照规定的标准补缴保障金。　

　　第七条　有下列情形之一的，经人力资源和社会保障行政部门查证属实后可以使用保障金给农民工支付工资：　

　　（一）施工企业未依法及时结算农民工工资，拖欠农民工工资的。　　

　　（二）建设单位或施工企业非法转包、分包建设工程，导致用工主体不具有法人资格而发生拖欠农民工工资的。　　

　　（三）建设单位或施工企业法人代表或工程负责人隐匿逃跑或死亡，造成拖欠农民工工资的。　　

　　（四）其他被认定为拖欠农民工工资的。　　

　　第八条　保障金支取按以下程序进行：　

　　（一）确认拖欠农民工工资事实。人力资源和社会保障行政部门接到欠薪投诉或举报后，组织有关人员进行调查核实，经调查有拖欠事实的，依法处理，并通知建设单位；经调查无拖欠事实的，书面告知投诉人(举报人)。　　

　　（二）施工企业举证。施工企业在接到人力资源和社会保障行政部门下达的《调查询问通知书》后，应及时提供工资支付等证据材料，如不能在规定时间内提供工资支付凭证等证据材料的，人力资源和社会保障行政部门可以按照劳动者提供的工资数额及相关证据认定拖欠数额。

　　（三）保障金支取。经确认施工企业发生拖欠农民工工资行为时，人力资源和社会保障行政部门按确认的拖欠数额支取保障金。保障金支付额最高不得超过预存数额，在保障金支付后施工企业仍有拖欠部分，农民工有权继续追讨。　　

　　（四）拖欠工资支付。由人力资源和社会保障行政部门凭用人单位和农民工双方确认的工资支付表，负责将拖欠工资支付给被拖欠工资的农民工。　　

　　第九条　保障金退还按以下程序进行：　　

　　（一）工程竣工验收后，建设单位督促施工企业在施工现场公示工资支付等情况，公示时间不得少于15个工作日。　　

　　（二）建设单位确认施工企业无拖欠农民工工资行为后，向人力资源和社会保障行政部门提出退还保障金申请。申请时应提交工程项目竣工验收证明并填写《延安市农民工工资保障金退还申请表》。　　

　　（三）人力资源和社会保障行政部门应当自受理之日起15个工作日内进行核查确认，凡无拖欠农民工工资的，自确认之日起5个工作日内给建设单位和银行出具《延安市农民工工资保障金退还意见书》，由银行将保障金本金和利息一次性退还缴款单位。

　　第十条　保障金专户存储，专项支取，任何单位和个人不得挪用。人力资源和社会保障行政部门和保障金存储银行应当为交纳保障金的单位建立缴纳和支付记录，据实填写《延安市农民工工资保障金缴纳及支付情况登记册》。缴款单位需要查询缴款和支付记录的，人力资源和社会保障行政部门和保障金存储银行应当提供服务。

　　第十一条　人力资源和社会保障行政部门工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、致使保障金未缴或少缴、未发或少发的，建设工程项目行政审批部门批准未按规定缴纳保障金的建设单位开工建设的，由相关部门依据有关法律法规对直接责任人员和有关领导实行责任追究。

　　保障金管理部门工作人员、银行工作人员出具虚假凭证、挪用保障金或由于其他原因造成保障金流失的，由有关部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第十二条 应补缴保障金而未补缴的建设单位，由人力资源和社会保障行政部门责令在15个工作日内补缴；逾期未补缴的，由人力资源和社会保障行政部门牵头，相关部门配合追缴。

　　第十三条 建设施工企业在参加当年建设项目招投标时，应向市、县区招投标管理单位提供由有管辖权的人力资源和社会保障行政部门出具的本企业当年及上年度无拖欠农民工工资证明，防止有欠薪劣迹的建筑施工企业进入延安生产建设领域市场。第十四条 加强源头治理：

　　（一）各县区、各有关部门要按照《陕西省企业工资支付条例》，进一步完善工资支付制度，建立工资支付监控机制，确保农民工工资按月足额支付。

　　1、工资应发到农民工本人，并由农民工本人签字领取，禁止发放给“包工头”；

　　2、建筑施工总包企业在应付工程款或劳务费的范围内可直接发放本建设项目所有农民工工资，发放工资时，劳务分包企业应向建筑施工总包企业提供本企业招用的在本建设项目工作农民工的工资发放表，工资发放表应经班组长及劳务分包公司项目负责人签字并加盖公司印章；

　　3、当建筑施工总包企业和劳务分包企业就工程款或劳务费发生争议时，劳务分包企业应无条件承担本企业招用农民工的工资支付义务，不得以此为由拖欠或克扣农民工工资。

　　（二）加强项目和资金管理。各级政府投资的工程项目，凡拖欠工程款未解决的，除特殊项目外，一律不再批准其新建政府投资工程项目；对拖欠工程款的房地产开发企业，一律不得批准其他新开发项目。

　　（三）对恶意拖欠农民工工资的生产建设企业，三年内不准其进入延安生产建设领域市场；情节严重的，可依法责令其停业整顿、降低或取消资质，直至吊销营业执照，并予以相应处罚。第十五条 本办法自发布之日起一个月后施行，有效期为二年。