我国商标抢注法律界限之重新划定/李扬

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 00:14:18   浏览:9277   来源:法律资料网
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  内容提要: 并非所有商标抢注行为都是恶意、非法的。在注册主义商标权制度下,商标法一定程度上是鼓励商标抢注的。为了平衡未注册商标在先使用人与商标注册申请人、商标权人之间的利益关系,我国商标法在禁止抢注行为时,不应过问抢注者是否采取了不正当手段,而应当规定只有在先使用的未注册商标为驰名商标时,才能阻止他人在类似范围内抢注。为了保护既有使用事实和利益,应赋予在先使用者在先使用抗辩权。为了防止混淆,应当强制性对在先使用者课以附加适当区别性标记的义务。为此,应当删除《中华人民共和国商标法》第31条后半句之规定,并对《中华人民共和国商标法》第13条第1款规定进行补充和完善。


当下,在我国经济生活中,商标抢注现象时有发生,学者们对此大多持批判态度。例如,有的学者认为:“多年来,商标抢注一直成为困扰我国经济和社会生活的难题。商标抢注现象发生的原因有多方面,但深层次的原因则是我国商标法律制度存在缺陷,使得抢注者有机可乘。因此,为了有效遏制商标抢注现象的发生,必须进一步完善我国现行的商标法律制度”。[1]有的学者则明确反对“善意抢注”,认为抢注都是恶意的。[2]有的学者认为,商标抢注属于不当注册行为,会妨碍他人行使合法权益,并且不符合经济转型的大背景。[3]还有学者认为,商标抢注行为是窃取他人财产权利的一种手段,是以合法形式掩盖非法目的的行为,是具有主观恶意的行为。商标抢注在对原权利人造成困扰,给市场公平竞争带来不良影响的同时,也给商标审查机构带来巨大压力。防范并有效制止商标抢注行为成为亟待解决的问题。[4]等等。但是,在这众口一词的批判声中也有例外。例如,曹新明教授以“樊记”商标抢注为例,研究了商标抢注的正当性。他认为,应当以合法性和诚实性为标准判断商标抢注是否存在正当性,在商标抢注者违反诚实信用原则或者侵犯他人合法在先权利时,商标抢注没有正当性。[5]纵观上述观点,笔者认为,其核心问题归结为一点,即商标抢注的法律界限究竟应该如何划定?为了回答这个问题,笔者拟对学界主流的批判观点进行反思,并在借鉴日本立法经验的基础之上,对我国商标抢注的法律界限进行重新划定,以期对我国商标法的理论和实践有所裨益。

一、商标抢注批判之批判

关于商标抢注的含义,理论界存在多种观点。其实,商标抢注有广义和狭义之分。广义的商标抢注是指未经在先权益人许可,将其享有财产权益或者人身权益的标识申请商标注册的行为。狭义的商标抢注则是指未经在先商业标识使用者许可,将其商业标识申请商标注册的行为。由于广义的商标抢注如将他人著作物、享有专利权的实用新型或者外观设计或者姓名抢注为商标,可以分别通过著作权法、专利法或者侵权责任法、民法进行规定,[6]因此在商标法领域谈论商标抢注通常是指狭义的商标抢注而言。狭义商标抢注的标识主要包括他人在先使用的商标(注册商标和未注册商标)、商号、域名。[7]本文所指的商标抢注特指狭义商标抢注中未经在先使用未注册商标使用者同意,将其商标申请注册的行为。

从现有文献看,对商标抢注进行的批判主要表现为以下观点:只要抢注就是恶意的或者非法的。笔者认为这种观点至少存在以下重大误识:

1.严重误读了《中华人民共和国商标法》(以下简称《商标法》)第31条后半句之规定。《商标法》第31条后半句规定:“也不得以不正当手段抢先注册他人已经使用并有一定影响的商标”。即使不对《商标法》第31条后半句进行任何立法论上的评价,认为只要抢注就是恶意或者非法的观点也不符合文义解释的逻辑。按照《商标法》第31条后半句规定,只有以不正当手段抢先注册他人已经使用并有一定影响的商标时,抢注行为才违法。据此,从法解释学角度看,至少三种抢注行为合法:一是以正当手段抢注他人已经使用并有一定影响的商标,即善意抢注知名商标;二是以正当手段抢注他人已经使用但没有一定影响的商标,即善意抢注未知名商标;三是以不正当手段抢注他人已经使用但没有一定影响的商标,即非善意抢注未知名商标。当然,如果不考虑《商标法》第31条后半句立法上的缺陷,而将其规定的在先使用未注册知名商标理解为仅仅能够阻止类似商品或者服务范围内的注册,则将与其近似的标识在非类似商品或者服务范围内进行抢注也会变得合法。由此可见,不问具体情况,绝对否定商标抢注的观点并不符合《商标法》第31条后半句之规定。

2.完全误解了商标权注册制度实行的先申请原则之本质。由于公示效果以及为确保权利使用方面的安全性,商标权注册制度几乎为世界上所有国家的商标法所采纳。而采取商标权注册制度的国家,在商标权的获得上又基本实行先申请原则。按该原则,两个或者两个以上的申请人在相同或者类似的商品或者服务上申请注册相同或者近似商标的,对先申请者给予优先权保护。先申请原则有点类似于物权法中的先占原则,将商标取得作为一种市场行为,谁先占,谁先得。与先占不同的是,先占的物必须是无主物,而抢注为商标的标识存在权益主体,但商标法为了促进产业发展,使商业标识尽其所用,作为公共政策选择,也规定在一定条件下可以进行抢注,而且不论抢注者是否具备主观恶意。可以说,商标权注册制度采取的先申请原则,本质上是鼓励商标抢注的。那种动辄认为商标抢注恶意、非法的观点完全不了解商标权注册制度实行的先申请原则之本质。

3.与商标法立法目的不符。商标法之所以鼓励商标注册,保护商标权,最终目的在于促进产业发展。关于这一点,《日本商标法》第1条规定得非常清楚:“本法目的在于通过保护商标,以维护商标使用者业务上的信用,促进产业的发展,保护消费者利益”。《商标法》第1条规定:“为了加强商标管理,保护商标专用权,促使生产、经营者保证商品和服务质量,维护商标信誉,以保障消费者和生产、经营者的利益,促进社会主义市场经济的发展,特制定本法。”但是,如果抽掉其中带有行政管理和意识形态性质的内容,也可看出其立法目的最终仍然在于促进“经济的发展”。为了实现该目的,立法者经过精心的利益考量,采取的措施之一即在商标权的取得方面实行先申请原则,鼓励市场主体抢先注册最有利于自己的商标,尽快在全国范围内获得排他权,并在此基础上安心投入人力、物力、财力打造自己的商标,扩大营业规模及地域范围,从而促进产业的发展。很显然,至少立法者存在这样一种假设,即相比怠于申请商标注册的市场主体,从对产业的贡献度来看,积极抢注商标的市场主体更能促进产业的发展。

相反,如果不允许进行任何形式的商标抢注,则意味着任何商业标识的使用者,无论营业规模及地域范围有多大,都可以阻止他人进行商标注册,从而严重妨碍他人申请商标注册和使用的自由,极大阻碍产业的发展,影响消费者利益。

当然,诸如抢注商标进行囤积而不使用或者被抢注者营业规模更大、地域范围更广、对产业发挥了更大促进作用的现象也不可避免地存在。因此,商标抢注恶意、非法论者认为先申请原则鼓励商标抢注从而违背商标法的立法目的,这是杞人忧天。这是因为:首先,针对纯粹的商标囤积现象,《商标法》第44条第4款规定了注册商标连续三年不使用撤销制度,从而大大减少了只抢注而不使用的囤积现象。其次,按照《商标法》第13条、第31条后半句的规定,并不是在任何情况下都可以抢注他人在先使用的商标的。如果真的出现了在先使用商标知名度高、对产业发展贡献大的情况,则该在先使用商标完全可以阻止他人在类似商品或者服务范围内抢注;如果达到了驰名程度,则可以阻止他人在所有容易产生联想的商品或者服务范围内进行抢注。

4.完全不了解商标权的属地性。商标权和专利权等知识产权一样具有属地性,即按照某国法律获得的商标权,只在该国法域内受保护。按照该原则,我国商标要在其他国家受保护,就必须按照《商标国际注册马德里协定》集中申请国际注册,或者分别在其他国家申请注册。我国历史悠久,驰名商标甚多,因此经常在国外遭抢注。[8]商标抢注批判论者对此常常愤愤不平,对抢注者和抢注国进行严厉批判。此种观点完全与商标权的属地性相违背。按照商标权属地性原则,如果某个商标未在某个国家申请注册,也未在某个国家进行使用,则该国没有任何保护义务,完全可以抢注。我国众多商标在国外被抢注完全是商标权人自己权利意识淡薄、不了解商标权国际保护制度造成的结果,不能归咎于商标抢注本身。

综上所述,一概否定商标抢注的观点既未透彻理解商标权注册制度的本质和商标权的属地性,也不符合商标法的立法目的,与《商标法》第31条后半句的规定不符,是不可取的片面观点。笔者认为,在商标法恰当划定了商标抢注的法律界限后,对法律界限外的在先使用商标是完全可以抢注的。

二、商标抢注之法律界限——日本的立法经验

笔者虽然不赞成全盘否定商标抢注的观点,但并不意味着绝对肯定商标抢注。如前所述,商标法的最终目的在于促进产业发展。为了实现该目的,商标法必须对已经使用并且凝聚了较高程度信用、促进了产业发展的现有标识进行保护,从而划定商标抢注之法律界限。在这方面,日本商标法的做法是值得借鉴的。

按照《日本商标法》第4条第1款第10项、第3款规定,在提出商标注册申请日之前,某个商标作为商品或者服务的表示已经被需要者广泛认知,则他人不得在相同或者类似商品或者服务上就相同或者近似商标申请注册或者使用。据此,在先使用的未注册商标具备以下三个要件时,他人不得进行抢注和使用。

1.在日本需要者之间被广泛知悉。某个商标通过使用如果已经达到被日本需要者广泛知悉的知名程度,则可以阻止他人在类似范围内抢注。所谓需要者,既包括最终消费者,也包括中间层次的交易者。从地域范围看,日本特许厅的审查基准只要求在某个地域范围内知名即可,无须被日本全国范围内的需要者广泛知悉。但是,从日本东京高等裁判所1983年对具有重大影响的“DCC案”[9]的判决看,对地域范围的要求是比较严格的。在该案中,日本大和公司使用的商标“DCC”在日本广岛县已达23年之久,并且在该县境内具有相当知名度。上岛咖啡公司未经许可,将“DCC”申请为注册商标。大和公司请求宣告上岛咖啡公司的商标注册无效。但是,日本东京高等裁判所认为,考虑到商品流通、广告、媒体宣传状况,先使用的未注册商标,至少在他人提出商标注册申请时,应该在日本全国主要商业圈的同种商品经营者之间达到相当的知悉程度,至少不应当限于一个县内,而应当在超过相邻数县的相当地域范围内,达到至少一半以上的同种商品经营者知悉的程度,才能被认定为知名商标,才能阻止他人在类似范围注册和使用。上岛咖啡公司的商标最终维持了注册的有效性。日本东京高等裁判所实际是要求在先使用的商标应当达到我国所说的驰名商标程度时,才能阻止他人在类似范围内注册和使用。日本东京高等裁判所的此种观点在日本很有市场,较多日本学者都持此种观点。日本著名商标法专家涉谷达纪认为,考虑到日本特许厅的审查能力不强以及很多人不愿意申请商标注册的事实,应当要求阻止他人在类似范围内申请商标注册的在先使用未注册商标在相当广大的地域范围内被需要者知悉,而不应当限定于狭小的地域范围之内。[10]日本另一位著名商标法专家纲野诚先生也持相同见解。[11]此外,日本著名知识产权法专家田村善之先生也认为,如果将《日本商标法》第4条第1款第10项要求的地域范围限定于狭小地域范围内,不仅会对该地域的其他人,而且会对其他地域的其他人的商标使用造成一定影响。[12]

从相关公众的范围来看,日本特许厅的审查实务并不要求最终消费者广泛知悉,中间层次的交易者广泛知悉亦可。[13]但是,日本东京高等裁判所要求至少半数以上的需要者知悉,[14]部分学者则要求绝大部分需要者知悉。[15]此外,日本学者还认为,在认定商标的知名性时,还必须考虑该商标所使用的商品和提供的服务本身的性质以及交易的具体状况,不能一刀切。例如,价格昂贵的机械与日本杂货、全国流通的商品与地方特产,由于流通途径、范围、广告宣传方法等不同,需要者也不一样,因此在认定商标知名性时,必须加以区别对待。[16]

2.商品和商标具有同一性或者类似性。知名商标能够阻止抢注的范围只限于相同或者类似范围内,即他人只有在相同或者类似商品或者服务上,将与知名商标相同或者近似的商标申请注册时,知名商标才具有阻止他人申请注册和使用的效力。

3.商标的知名性必须在抢注者提出商标注册申请日之前获得。《日本商标法》第4条第1款第3项对此作了明确规定。

由上可见,在日本,不具备以上要件的商标不能阻止他人在类似商品或者服务范围内抢先注册,更不能阻止他人在非类似范围内抢先注册,除非违反了《日本商标法》第4条第1款第15项的禁止性规定(与他人业务所属商品或者服务产生混淆之虞的商标)。更为重要的是,《日本商标法》第4条第1款第10项在规定不得抢注在先使用知名商标时,并没有明确限定抢注者不得采用不正当手段或者不得有主观恶意。但是,这并不意味着抢注者主观上善意或者采用正当手段时就可以抢注。《日本商标法》第47条在规定可以请求宣告注册商标无效的除斥期间时,通过括号方式规定出于不正当竞争目的抢注他人知名商标的,可以不受5年时间的限制。从法解释学角度看,该条意味着没有不正当竞争目的抢注他人知名商标时,被抢注者请求宣告无效受5年除斥期间限制,5年之后才不得再请求宣告其无效。由此可见,日本商标法对符合上述要件的知名商标采取了较为严格的保护态度,即不问抢注者是否采用了不正当手段,主观上是否具备恶意,只要抢注的商标符合知名性要求,并且标识相同或近似,使用的商品或者服务相同或者类似,他人就不得抢注,否则就是非法的。

日本商标法并没有停留在规定知名商标可以阻止他人抢注上。在某个标识达到上述要求的知名度之前,抢注者将相同或者近似标识在类似范围内注册后,往往反过来控告商标先使用者侵害其商标权,试图对其行使差止请求权。例如,在上述“DCC案”中,上岛咖啡在获得商标注册后,就反过来控告大和公司侵害其商标权,要求大和公司停止使用“DCC”标识。[17]为了保护既有使用事实和利益,防止混淆,《日本商标法》第32条规定,先使用者先使用的商标只要具备有限的知名度,[18]并附加防止混淆的区别性标记时,可以继续在原商品或者服务上使用。先使用者的业务承继者同样拥有这种使用权。这样就很好地平衡了商标抢注者与商标先使用者之间的利益,达到了促进产业发展的目的。

三、我国商标抢注法律界限的缺陷及重新划定

(一)我国现有商标抢注法律界限的缺陷

我国商标法事实上也规定了商标抢注之法律界限,这具体体现在《商标法》第13条第1款和《商标法》第31条后半句的规定上。《商标法》第13条第1款禁止对未注册驰名商标在类似范围内进行抢注和使用。按照该款规定,不管抢注者主观上是善意还是恶意,只要其就相同或者类似商品申请注册的商标是复制、模仿或者翻译他人未在中国注册的驰名商标,容易导致混淆的,则不予注册并禁止使用。据此,如果在先使用的未注册商标构成驰名商标,抢注者的商标以及商品和在先使用的未注册驰名商标及其标注的商品相同或者类似,则他人不得抢注。可见,该款规定与《日本商标法》第4条第1款第10项的立法思路是完全相同的,既考虑了商标法促进产业进步的立法目的,也兼顾了他人选择和使用商标的自由以及我国采取商标权注册制度一定程度上鼓励商标抢注的本质。唯一不同的是,《商标法》未能在第13条第1款的基础上赋予未注册商标在先使用者抗辩权,以对抗抢注者抢注成功后反过来控告在先使用者侵害其商标权,这将导致实践中大量的被抢注者陷入侵权状态。应该说,这是《商标法》第13条第1款规定商标抢注之法律界限时存在的重大缺陷之一。

《商标法》第13条第1款的缺陷之二是,没有规定在先使用者应当承担的附加区别性标记、防止混淆的义务。这个缺陷与第一个缺陷相关。由于《商标法》第13条第1款没有赋予在先使用者抗辩权,在他人抢注后,在先使用者继续使用行为将构成侵权,也就毫无必要再强加给其附加区别性标记、防止混淆的义务了。
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中日企业立法比较研究

李正华
一、序论

第二次世界大战结束后,日本经济得到迅猛发展,现仅次于美国而居于世界的第二位。人们从日本的民族精神、政府对经济的干预、经济立法、企业管理等不同的角度和不同的层次进行探索,探寻日本成为“经济大国”的原因。时至今日,日本的企业和产品已占领世界很大的市场,企业在国民经济中具有举足轻重的地位,有的日本学者把日本当今社会称之为“企业社会”,①日本的企业经过战后四十七年的发展,积累了丰富的经验,而且其企业立法在西方世界是较为完备的。

中国自改革开放十多年来,经济发展取得的成就令人瞩目,企业所起的作用是巨大的。为了适应经济发展的需要,中国进行了一系列的企业立法。由于我国新旧体制交替下出现各种新情况和新矛盾,且在经济立法上逐步积累经验,因而有必要通过比较研究加快我国的经济立法步伐。近年来中日间经贸往来增多,特别是日商来华投资增多,促使两国企业要了解贸易对方国的经济法律。立足我国的企业立法实践,总结自己的经验教训,借鉴和吸收发达资本主义国家企业立法的成功做法及经验是很有必要的。

比较法是从比较立法开始的,比较法在中国的经济立法中已逐步得到应用和推广。②承认中国和日本的社会经济制度、企业发展道路等方面的不同,两国文化以及发展市场经济等方面却有一些相同或相似之处,立足我国的企业立法实践,以辩证唯物主义和历史唯物主义的原理作指导,采取比较经济法的具体研究方法,开展中日企业立法的比较研究,具有现实意义和理论价值。
一、中国的企业立法
建国后,中国根据各个发展阶段的现实需要,进行了一系列的企业立法,目前已形成一个较为系统的企业法规群。
(一)1979年前的企业立法

建国后至改革开放(1978年)前,特别是在建国初期,为了顺利地进行生产资料私有制的社会主义改造,适应社会主义经济建设的需要,开展了一些企业立法工作,制定的主要企业法规有:《私营企业暂行条例》(1950年)、《公私合营工业企业暂行条例》(1954年)、《工商企业登记管理试行办法》(1962年)等等。这一时期的企业立法,促进了企业的发展。但由于当时企业发展尚未走上正轨,企业立法工作刚开始,一些法规还不够完善,有关的法规还没有出台。自文化大革命开始以来,十年内乱使得原已颁布的许多企业法规被迫停止实施。
(二)改革开放以来的企业立法

1978年底十一届三中全会之后,我国实行“地外开放、对内搞活”的经济政策,为了使企业这一国民经济的细胞充满活力,促进整个国民经济的发展,进行了一系列的企业立法。在《中华人民共和国宪法》(1982年)、《民法通则》

(1986年)、《企业法人登记管理条例》(1988年)、《关于推动经济联合的暂行规定》(1980年)、《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》(1986年)中也包含有关于企业基本问题方面的一些规定。如《宪法》中对国营企业、集体企业、私营企业、中外合资及合作企业和在中国境内设立的外国企业,以及企业的经营管理等方面的问题都有原则性的规定。又如,《民法通则》中的一些基本原则及法人、所有权、债权等制度都适用于企业。在当时单行的企业法尚未出台的情况下,这些法规起到了很大的作用,以后颁布的企业法也不同程度地体现和贯彻了其中的精神。除了上述涉及企业基本问题的立法外,根据不同的企业划分标准,还有以下的一些立法:
1.以几种所有制划分的企业立法
我国经济是在生产资料公有制基础上的社会主义市场经济,国内企业有多种所有制形式,而且经营方式也不一样。因此在不同所有制企业方面就有不同的企业法:

在全民所有制企业方面:以《全民所有制工业企业法》(1988年)的颁布、实施为契机,《企业破产法(试行)》(1986年颁布)于1988年11月1日起实施,国务院还于1988年分别颁布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》(1990年作了修改)、《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》(1990年修改)、《禁止向企业摊派暂行条例》等一系列法律、法规,为实施《全民所有制工业企业法》创造了条件。1992年6月30日,国务院通过并于7月23日发布施行的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》,作为一部全面推动企业改革的法律文件,依据《全民所有制工业企业法》所确立的基本原则和结合当前的实际情况,以转换企业经营机制为突破口,作了详细的规定。全民所有制企业的有关立法,确立了全民所有制企业之法律地位,使其经营管理有法可依,其合法利益受到法律的保护。

在集体所有制企业方面:为了发挥城乡集体企业的作用,确立其法律地位,国务院根据不同时期的需要,制定了一些条例。主要有:《乡村集体所有制企业条例》(1980年颁布)、《城镇集体所有制企业条例》(1991年颁布)等。
在私营企业方面:1988年《私营企业暂行条例》的颁布和实施,使私营企业有法可依。
2.有关外商投资企业的立法
早在1979年,为了更好地吸引外资,使外商投资企业在我国健康发展,颁布和实施了《中外合资经营企业法》(1990年修改),之后又颁布了《外资企业法》(1986年)和《中外合作经营企业法》(1988年)。另外,国务院还制定了一些关于鼓励外商投资的规定,如1986年颁布的《关于鼓励外商投资的规定》等。有关外商投资企业的配套立法也在逐渐完善,如1991年颁布的《外商投资企业和外国企业所得税法》取代了以前的《中外合资经营企业所得税法》(1980年颁布,1983年修改)和《外国企业所得税法》(1981年),从统一税目、降低税率等方面作了更有利于吸引外商投资的规定。
3.以行业划分的企业立法
不同行业的企业有其自身的特点,特别是一些特殊的行业,我国在企业立法的过程中,对于一些特殊行业的企业也进行了立法,主要有:《邮政法》(1986年)、《铁路法》(1990年)、《盐业管理条例》(1990年)、《烟草专卖法》(1991年)等。这些立法为不同行业企业的正常经营提供了法律依据。
4.以搞活企业为目的的企业立法
除已颁布有关的企业法中涉及到搞活企业的规定外,为了使股份制这一搞活企业的形式得到健康的发展和规范化,国家体改委会同有关部门制定了股份制企业组建和试点的一整套政策、法规,作为各地试点工作的基本依据。全套政策、法规以《股份制企业试点办法》(1992年5月15日)为主,由《股份有限公司规范意见》(1992年5月15日)、《有限责任公司规范意见》(1992年5月15日)等共15个文件组成。另外,中共中央、国务院于1992年6月16日作出了《关于加快发展第三产业的决定》,也为搞活第三产业的企业提供了依据。这些企业立法围绕落实企业经营管理自主权这一搞活企业的核心,作出了明确的规定,使企业工作走上了一个新的台阶。
二、日本的企业立法

第二次世界大战后到现在,日本从制定单项企业法规到建立比较完整的企业法律、法规体系,成为企业立法较为完善的资本主义国家之一。日本除了在其《民法》(1896年)、《商法》(1899年)、《禁止垄断法》(全称为《关于禁止私人垄断和确保公正交易的法律》,1947年)、《不正当竞争防止法》(1934年)、《商业登记法》等法律对企业作出基本规定外,还颁布了大量的企业法规。
(一)企业基本问题方面

已颁布的主要法规有:《劳动组合法》(1945年)、《企业重建整顿法》(1946年)、《劳动关系调整法》(1946年)、《工会法》(1946年)、《劳动标准法》(1947年)、《工业标准化法》(1949年)、《企业合理化促进法》(1952年)、《企业担保法》(1958年)和《破产法》(1922年)等。
(二)公营、公共企业方面

公营、公共企业在日本是较少的,这些企业多数是公共事业的,为了使这些企业得到法律的保护,确立其地位,保障其权益和促进其发展,1948年颁布有《公共企业体等劳动关系法》,1952年又颁布了《地方公营企业法》和《地方公营企业关系法》。
(三)中小企业方面

除1963年颁布的《中小企业基本法》、《中小企业指导法》之外,不同时期根据实际情况制定有大量的中小企业法,中小企业法成为了日本企业法的一大特色。

为解决中小企业生产资料、资金不足及经营困难,从1951年开始陆续颁布《关于特定中小企业安定临时措施法》(1952年)、《中小企业金融公库法》(1953年)、《小规模企业共济法》(1965年)等。

从四十年代到六十年代,为了帮助中小企业实现现代化,制定了《中小企业诊断制度》(1948年)、《中小企业各行各业振兴临时措施法》(1960年)、《中小企业现代化促进法》(1963年)、《中小企业现代化资金资助法》(1966年)等。

  摘要: 裁量基准作为行政自制的利器,旨在实现行政法规范的具体化,防止行政裁量权的滥用。作为解释性行政规则的裁量基准,其性质并不是法,但对行政机关与公务员具有拘束力,可作为行政执法的依据。为了保障个案正义之实现,行政执法者仍然可以根据具体情况依法超越裁量基准之限界。
关键词: 裁量基准 执法解释 行政规则 行政自制



裁量权作为行政权的核心,其运作规则及其监督,从来都是行政法学研究的中心任务。①各级行政机关相继推出各种裁量基准,以谋求行政裁量的正当化和理性化。裁量基准制度的兴起,已经成为我国行政改革的重要符号,并被视为公共行政领域的科学化、公正化的重要制度创新。裁量基准之制定,对于确保依法行政原则之推展,限制行政的恣意擅断,保证平等与公正,进而保障人民权益,提高行政效能,增进人民对于行政之信赖,乃至现代法治政府的建立与完善,均具有重要的现实意义。
各地政府纷纷制定行政裁量基准,这是一个值得关注和研究的重大现实问题。随着五花八门的裁量基准如雨后春笋般的涌现出来,作为法律学人,我们不禁要问:裁量基准的性质若何?究竟属于指导性行政规则?还是解释性行政规则?如果是解释性规则,则具有拘束力,但过于狭窄的裁量范围有如戴着脚镣跳舞,又怎能实现个案正义?若为指导性规则,因为没有强制约束力,是否有制定的必要?因此,有必要对其法律性质作具体而深入的分析与探讨,以裨益于法治行政的实施与推展。

  一、裁量基准:“法”,还是行政规则

所谓裁量基准,是指上级行政机关基于组织法上的监督权限,对于所属下级行政机关指明法律的解释或裁量判断的具体权限等指针,以期行政处理、操作事务的统一所发布的行政内部规则。裁量基准最常被使用在行政处罚之中,当然也存在于行政许可与行政给付中,多半以裁量基准的名称与形式出现。裁量基准以行政机关行使裁量权限为前提,行政机关行使裁量权之际可以视为“个案的立法者”。例如,对于公民的申请某项许可之案件,倘若事先公布具体明确的审查基准(裁量基准),对于公民而言,不仅使其得以进行事前判断行政机关核准许可的可能性高低,在许可的可能性较低时,不至于造成申请人准备之徒劳,也能够节省行政机关处理此类申请所耗费的劳力时间与费用。

台湾行政法学界认为,行政实务上常见的裁罚参考表或处罚标准表,乃至于各种行使裁量权限的行政基准而言,既可能是具有法律授权的法规命令,也可能为行政规则。往往可从形式标准判断——如授权依据是否发布;或从实质标准判断——包括相对人、内容及法律效力。行政机关依法律授权订定的命令为法规命令,原则上具备外部法规范的拘束力。②当裁量基准具备法律授权的依据,法律授权目的、范围与内容亦属明确时,不论其规范内容涉及公民权利或仅限于纯粹行政内部事项,即可以认定为法规命令。③当裁量基准于形式上欠缺法律授权时,应进一步检视其规范内容是否直接涉及公民权利义务事项。如果裁量基准的内容并非规范行政内部事务,而是规范行使裁量权或给付的方式与标准,即难谓其对于公民权益不生影响。基于法律保留原则的考量,仍应以法规命令视之。

形式上不具备法律的授权,内容是行政机关为了补充裁量权所制定的裁量基准,即属行政规则。于此,裁量基准仍应以授权法律作为依附对象,当其依附的法律构成要件已经明确,在未逾越法律意旨的前提下,行政机关始得运用裁量基准针对法律应如何执行作具体的补充。④因此,并同形式与实质两项标准认定其法律属性,当裁量基准的法律授权依据、授权目的、范围与内容明确时,或其内容是规范行使裁罚权或给付的方式与标准时,应认定为法规命令。否则即是行政规则。

从大陆的情形来看,裁量基准在形式上多为规范性的行政文件。裁量基准一般只是对法律规范内容的阐述和确定,对立法意图的说明与强调,对行政主体及其公务员理解的统一和行动的协调,并没有独立设定、变更或消灭相对人的新的权利义务,并不具有独立的新的法律效果,从行为性质上不能定性为行政立法,自然也不能构成《立法法》意义上的“法”。就我国的法治建设与语境情况来看,仅从制定主体与制定程序来看,裁量基准仍然不是《立法法》所认可的法律、法规与规章,而只能是一种行政规则。至于是否涉及公民的权利与义务,这是上位法授权执法的结果,而不是行政规则创制的原因。但是,诚如王锡锌教授所言,不论裁量基准以什么形式出现,从其实践效力来看,基准一旦制定颁布,便成为执法人员的重要依据,具有规范效力和适用效力。这种内部适用效力,又将进一步延伸至行政相对人,因而具有了外部效力。⑤故裁量基准不是法,但作为规范性文件权力来源于法的规定,仍然具有“软法”的性质。

二、裁量基准:解释性规则,抑或指导性规则

法律授权的意旨、内容与范围往往必须透过行政机关进一步的解释,才能在具体个案中转化为行政行动的方针与准据。唯法规之解释常极为复杂费事,此在解释不确定法律概念时尤其为然,基层行政人员未必能胜任。因此由上级机关制定解释法律、法规与规章之行政规则,阐明法规之疑义,使行政工作合理化,并统一法律之适用,以确保行政裁量的公正实施,防止违反平等对待与侵害相对人的正当期待。故解释性行政规则与裁量基准并不是处于截然两分的状态,恰恰相反,两者常常互相包容。

(一)实证材料之检索

裁量基准究竟有哪些类型?鉴于权利义务只能由法律明确授权才能予以限制,创制性行政规则自然可以排除。那么,除了解释性行政规则外,我国是否还有指导性行政规则?究竟属于解释性行政规则,还是指导性行政规则?由于裁量基准的法律属性不仅事关裁量基准的执行效果,而且对于依法行政之推展具有重要的现实意义。我们拟透过实证分析,厘清上述疑惑。

1.《丹东市国土资源局行政处罚自由裁量标准》⑥对案件办理程序规定非常具体:(1)监察支队对立案案件进行现场调查、取证,并写出案件调查报告,报法规监察处;(2)法规监察处依据调查报告和相关证据材料拟定处罚意见,报主管局长;(3)主管局长组织案件审理会,对5万元以下的处罚进行确定,对超出5万的处罚报主要领导或召开局务会研究决定。

2.自2008年11月1日起施行的《青岛市环境保护局行政处罚自由裁量权行使标准(试行)》⑦第十二条规定,市局法制机构应当定期通过行政执法案卷评查、重大行政执法行为备案等形式对行政处罚裁量基准制度实施情况进行检查,对行政处罚裁量权行使不当的,应当责令及时纠正。

3.2006年12月18日公布的《义乌市卫生局行政处罚自由裁量基准(试行)》⑧,规定了各卫生违法行为的处罚根据及范围。

4.《杭州市林业水利局行政处罚自由裁量基准》第14条规定,行使行政处罚自由裁量权的情况,纳入局依法行政年度考核。构成违法的,除依法承担法律责任外,由纪检监察机构追究执法过错责任。⑨

5.《福建省消防行政处罚自由裁量参考标准》(闽公消[2008]78号),结合福建省公安消防工作实际,就《消防法》中处罚标准进行细化,供广大公安民警在工作中“参考”。但是该标准第十六条规定:依据本标准实施的罚款额度均不得超出《福建省消防条例》规定的罚款幅度的最低和最高限额,依法具有减轻或加重处罚情节的除外。该标准自下发之日起执行。⑩

6.《漳州市国家税务局税务违法案件行政处罚裁量指引(试行)》(漳国税发[2008]33号)也规定:情节特别轻微、特别严重或其他特殊情况,不按本指引相应档次处罚,须报经本级国税局局长、局长办公会议或者重大税务案件审理委员会研究批准,并做好相关记录,详述理由。所有处罚必须在《税收征收管理法》及其他法律、行政法规规定的幅度内。(11)

(二)裁量基准特点之归纳

透过上述实证材料,我们发现:从主体上看,制定裁量基准的主体多元化。几乎有规范性文件制定权的各级政府及其部门都可以制定裁量基准;从范围来看,涉及的范围较为狭窄,主要是各种行政处罚领域,由于行政处罚涉及当事人的权利与自由,影响甚巨,从行政处罚切入,容易匡正行政执法的正面形象;从制定程序来看,一般按照规范性文件的方式运作,较为迅捷及时。

透过分析各种作为文件形式下发的裁量基准的内容,我们发现以下特点:

首先,行为规范性。裁量基准是行政机关为了对社会生活进行管理,将法律、法规、规章所确定的原则、制度和规范等与社会生活的具体实际和社会管理的现实需要结合起来,根据过罚相当原则,细化为若干裁量阶次,确保裁罚与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当,以便更有针对性地解决某些社会实际问题而制定的一种规范性的文件。从实质上讲,裁量基准是对法律、法规、规章所设定的行为规则的进一步延伸、补充和细化,因而对行政机关和行政相对人的行为当然地具有规范的一般性制度的作用。

其次,普遍约束力。裁量基准虽然作为内部基准,不能直接对外产生法律效力,但实际上是针对不特定的行政相对人制定的。它依据法律、法规、规章设定的行为规则,对其制定主体管辖范围内的公民、法人和其他组织都普遍地发生作用和具有约束力,所有行政相对人都无例外地要遵循,否则就将承担法律责任。由于裁量基准的内容具有概括性、一般性的特点,因而它设定的行为规则不是实施一次即告终止,而是可以对同类事物反复适用,在同样条件下重复地发生效力。

第三,强制性。裁量基准虽然不具有《立法法》所确认的法律形式,即不属于形式意义上的法规范,但是,行政机关制定裁量基准是行政机关进行行政管理活动的法定职责与方式,是为了执行与解释法律、法规或规章而制定的,是具体执法活动的依据。裁量基准往往由上级主管部门统一发文,“遵照执行”的字样普遍存在,并建立了评议考核制度与责任追究制度,对违反上述规定和要求的执法人员,将严格按照规定追究其责任。这些规定经公布后实际上具有外部指向性,是具体行政行为的依据,并借助于行政权力固有的强制性而获得了强制执行的效力。借助于法规范之强制手段,裁量基准对上位规则的强制性予以具体化。因此,裁量基准的强制力与法规范确定的强制力衔接起来,对具体的执法机关和行政相对人而言,裁量基准就取得了与法规范一样的强制力。