浅 论 暂 缓 起 诉

孙 秀 敏

所谓暂缓起诉，是指检察机关对犯罪嫌疑人暂时不予起诉，要求其在一定期限内履行一定义务，如果犯罪嫌疑人在规定期限内履行了规定的义务，检察机关就不再对其起诉，诉讼程序随之终止；如果犯罪嫌疑人在规定期限内不履行规定的义务，检察机关就要对其进行起诉，请求法院追究其刑事责任1。暂缓起诉在日本、德国、英国、美国及我国台湾都有明文规定，但我国1996年修订的刑事诉讼法中仅只明确了检察机关有起诉权和不起诉权，对暂缓起诉未予涉及。随着时间的推移，新形势、新情况的不断出现，随着司法理论界和实务界对国外司法的不断研究、引进、移植，暂缓起诉作为一种在国外司法界正方兴未矣的他山之石，在我国法律实践中逐渐被引入并试行。目前，已有北京、南京等地检察机关在未成年人犯罪中试用了暂缓起诉，收到了很好的效果。但是，由于目前对这一现象还缺乏系统的理论指导和论证，各地的认识也十分模糊，各行其是，做法极不统一。有鉴于此，本文对暂缓起诉在检察实务运用中的若干问题进行探讨，以抛砖引玉。
一、 暂缓起诉在现实中产生和存在的原因
1． 国外优秀司法方式的借鉴
随着我国改革开放的深入发展，随着WTO的加入，我国各方面的对外交流越来越广泛和深入。在这种情况下，检察机关在学习他人的先进经验的同时，也深刻地看到了自身的不足。在改革、完善我国公诉体制的呼声中，暂缓起诉首先在一些地方的检察机关开始了悄悄的尝试。
暂缓起诉源于日本和德国，其产生的直接动因，来自于刑事犯罪增多导致的对诉讼经济的要求。明治18年，司法大臣训示明确提出了对轻微犯罪须取不立案或警告释放的方针，在这种背景下，到了明治后期，即使并不是非常轻微的犯罪，根据情节也可以不起诉的方针已经确立，同时还产生了灵活运用缓诉的主张。在德国，二战后犯罪现象明显呈上升趋势，而且，环境犯罪、经济犯罪、跨国犯罪等新的犯罪形式的出现，使调查取证出现很大困难。犯罪形势的严峻与司法不足的矛盾日趋突出。为缓解司法不足的压力，德国从20世纪60年代开始，逐渐接受了起诉便宜原则即机会原则，这意味着并非一切犯罪都必须提起公诉，而是根据具体案情权衡有无追诉的必要，即可以对轻罪实行暂缓起诉2。分析日德二国暂缓起诉制度得以实行的原因，与我国目前的司法形势有许多相似之处。随着我国经济的快速发展，犯罪的发生率也在不断上升，特别是流动人口的快速增长，贫富差距的不断扩大，直接导致了我国的治安形势日益严峻，从检察起诉部门反应的情况来看，诉讼案件每年以加速度的方式增加着，而在我国，仅关押一个犯人，每年就需花费万元以上的费用3。况且,我们目前采取的又是以羁押为常态,以取保为例外的审前羁押模式,这就势必造成我国诉讼成本的居高不下，产生了与经济发展争夺有限资源的现象。由此，诉讼效率的提高和诉讼成本的降低成为我国司法实务界不断探索和不断研讨的课题，与此相应的，暂缓起诉作为一种适应形势的检务实践方式，其产生、存在并逐步发展也就成为一种必然。
2． 国内司法体制的逐步完善，对犯罪人改造的人性化要求的滋长。
我国刑罚的目的是以教育为主，以惩罚为辅。以前我们的犯罪处刑方式，是以犯罪人为对立面，一旦进入诉讼程序，即贴上了犯罪的标签，人生档案便记载了一个不可抹灭的印记，虽然，由于犯罪人的个人独特犯罪境遇，使检察承办人员对其被诉也深表同情，如几年前笔者曾经办理过的一个案子，犯罪嫌疑人是一个外来民工，由于是第一次外出打工，从家乡出来比较晚，到长三角这一带时，各地工厂已招工完毕，于是，他就只能一次次碰壁，这样过了十几天，当希望一次次成为泡影时，所带的盘缠也已用尽，走投无路之下，他选择了偷窃，在被窃者家里，他吃掉了碗橱中剩余的所有饭菜。由于他的行为留下的许多痕迹甚至笑柄，因此很快便事发并被捕，在笔者的讯问中，他无奈地说，如果不是走投无路，他是不会去偷的，毕竟他在家里也是一个老老实实的人。而且他还说，还是在看守所里好，因为能吃饱饭，在里面这些天，他都胖了。说实话，在他不善言辞的述说中，笔者体会到了一种心酸。又如另一起未成年少女所犯的诈骗案，该少女生长在一个相当贫困的家庭，母亲早几年便已过世，只有父亲与其相依为命，老实巴交的父亲除了供她吃饱以外，已别无所能。随着少女的长大，社会对其的诱惑也随之长大，于是，在一个夏日的午后，她巧言伶色地从一位水果摊主那儿骗得了一辆助动车。作为承办人，虽然笔者认为他们的犯罪行为并不严重，主观恶性也并不大，并且还可能有着这样那样的从轻情节，但遗憾的是，笔者对他们却只能以起诉结案，除此却无能为力，因为我国刑诉法对犯罪仅规定了起诉和不起诉两种方式，非此即彼，而现实中，对于不起诉，上级机关有着严格的条件限制和比例控制，因而在一般的检察实务中很少运用，这样就使得一些未成年人犯罪、主观恶性不大的轻微犯罪者，失去了重返社会的机会，使现实实践与我们刑罚的目的之间产生了脱节。对于罪行轻微但又不适于不起诉的初犯、偶犯及未成年人犯罪，由于其反社会人格尚未最后成型，较易实现人格的矫正，但是如果交付审判甚至于实际执行刑罚，那么，随着社会对其行为或人格的否定评价过程，其反社会人格容易得到强化，从而自暴自弃，甚而至于如果未予以保释，还容易被“交叉感染”，加强其反社会人格4。
由于以上种种原因的存在，司法实务界已经迫切需要一种即人性化又能降低司法成本的诉讼程序的出现，而这在我国现有法律体系中却无法找到，鉴于此，当暂缓起诉一经进入我国司法界的视野，即被检察所看好，成为公诉改革的尝试，同时，由于其切和形势的发展前景，迅速在各地检察机关被运用。

二、 暂缓起诉的现实意义
1． 节约司法资源，降低司法成本
司法是一种资源，它是有成本的。刑事案件的立案、侦查、起诉、审判和执行都需要付出相应的成本，为实现司法经济，在诉讼活动中，世界各国都力求以最小的诉讼投入，获取最大的诉讼效益。而我国目前，无论重罪轻罪，一律经过法院审判，并以羁押为常态，以保释为例外，这就使得对犯罪的诉讼成本和对人犯的羁押成本一直居高不下。不论重罪轻罪，从侦查，批捕，起诉直到审判，在程序中一过就是几个月，这几个月中，不仅公安、检察、法院为证实该人犯的犯罪事实付出大量的人力、物力，而且该人犯还一直在看守所内享受着国家的无偿供给。在我国经济发展需要大量财力物力的同时，对轻微犯罪的诉讼和羁押显然消耗了我们大量的经济发展潜能。这种情况，国外法律界早已有了深切的体会，因此，他们适时实行了暂缓起诉，并取得了很好的效果。而在我国，随着对暂缓起诉研讨和探索的深入，检察机关通过对将轻微犯罪的分流，减少了诉讼环节，节约了检察、法院用于办理轻微犯罪案件的人力物力，同时由于程序的缩短，大大地减少了诉讼程序成本和羁押成本，在达到惩治犯罪，救治犯罪的同时，也将有限的司法资源更好地运用到侦破大案要案上来。
2． 有利于未成年人的人格矫正
目前，在现实中暂缓起诉还仅适用于未成年人犯罪，对成年人犯的轻罪尚未涉及。这意味着对暂缓起诉制度的探索还停留在初级阶段。据报道，2001年暑假，江西万安县某重点中学七名在校高三学生受人唆使，先后参与了抢劫、盗窃等犯罪活动，获赃5000多元。当时他们都在校参加暑假补课，为参加高考做准备。案发后，他们主动投案自首，退赔赃款、赔偿受害人损失。检察机关对他们作出了暂缓起诉的决定。后来，七人中有三人顺利考上大学。未成年人由于社会意识形态并未定型，其行为有着好奇性、突发性、偶然性和不固定性，可朔性很强，同时，由于家长疏于和孩子的沟通，学校的法制教育薄弱，再加上社会上不良诱惑的增多，使未成年人受不良风气影响，犯罪现象日益增多。因此，如何对待这种现象，如何给未成年人一个改过的空间，使他们将来能顺利走入社会，成为各司法部门共同研究的问题。笔者认为，检察机关利用暂缓起诉，结合不起诉和取保候审制度不失为一种挽救失足未成年人的好方法。在这里，对特定的当事人来说，诉与不诉意味着罪与非罪的分野，而充分地给予未成年人所行道路的选择，无异对其今后的人生有着重大的影响。笔者认为，在这种情况下，可将人生道路的选择权交于未成年人自己，让他在一定的时期内以自身的实际行动来证实自身的选择。这样，也使未成年人有了一份对自己行为负责的责任心。
3．减轻羁押压力，有利于轻罪犯回归社会
目前，外来流动人口作案频繁，而一旦被查获，又以逃跑者居多，因此，在实践中就对之适用了够罪即捕的措施，从而使看守所被关押人员大量增加，并且还使得有轻刑犯的判决之日即是释放之日的现象产生，以至于有损审判的严肃性。目前世界各国刑事政策的基本特征是“轻轻重重”，即对轻微犯罪处罚更轻，对严重犯罪处罚更重，且总趋势是轻刑化5。就我国目前的社会治安形势来看，大量的外来人口作案都是轻微的犯罪，且属初犯，主观恶性较小，有些甚至为生活所迫。在这种情况下，为降低司法成本，防止犯罪的交叉感染，减少羁押的预后不良性，也可适用暂缓起诉。由于从案件一开始，犯罪嫌疑人就可以明确地知道其是否可能被审判，诉与不诉完全取决于他自己。如果在暂缓起诉阶段不逃跑，并在社区帮教中表现较好，则可以不被起诉，相反，则可以被提出公诉，这样就大大减轻了犯罪者因犯罪被判被羁而带来的心理压力，使其在犯罪后更多的选择接受矫正，而不是逃跑，同时，也使其接受了法律的惩治，为自己的一时不慎付出了代价。这样的措施，对轻罪犯的回归社会，消除其一时不慎带来的恶果，有着很大的作用。

三、 暂缓起诉在现实操作中的设想
我国1996年修订的刑事诉讼法只规定了起诉和不起诉，对暂缓起诉未予涉及，笔者以为，从我国目前刑诉法的体例架构来看，暂缓起诉作为检察实务中公诉改革的一项尝试，在已有法律框架中已能得到很好得解决，所需的只是暂缓起诉的辅助措施，即社会帮教制度的设立。
1．与不起诉、取保候审制度相结合，实行暂缓起诉。
我国刑诉法对不起诉规定了三种情况：法定不起诉，证据不足不起诉和相对不起诉。法定不起诉和证据不足不起诉在刑诉法中有明文规定，只有相对不起诉才属于检察官自由裁量权范畴。也正是这样才为暂缓起诉的产生并存在提供了法理上的依据。刑事诉讼法第142条第2款明确规定：对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。因此，只要满足了二个条件：一是犯罪情节轻微；二是依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚，检察机关就可以在法律赋予的自由裁量权限范围内作出不起诉的决定。在一件轻微犯罪案件中，如果检察机关认为本案犯罪嫌疑人犯罪主观恶性较小，危害后果不大，又是初犯、偶犯，可先予暂缓起诉，然后再决定不起诉或起诉的，那么，检察机关对犯罪嫌疑人就可采取取保候审措施，并将本案可能的处理结果告知犯罪嫌疑人，使其对自己的被处理方式和结果有一个明确的预期，以促使他放弃逃跑，接受教育。在刑诉法规定中，取保候审有12个月的期限，足够满足检察机关对犯罪嫌疑人考察的需要，检察机关只需根据案件的实际情况从中取一段期限作为考察期间即可。犯罪嫌疑人被取保候审后，检察机关应即时与社会帮教机构取得联系，责令其在社会帮教志愿者的帮助和监督下进行社区服务。当然，检察机关在采取暂缓起诉时首先要征得本案被害人的同意。犯罪嫌疑人的考察期结束后，若表现较好，确有悔改表现的，可作不起诉处理，同时，如果受害人应受经济补偿的，则可从犯罪嫌疑人交纳的取保候审保证金中支付；如果犯罪嫌疑人表现不好，没有悔改表现或悔改表现不明显，则应向法院起诉，使其接受应有的刑事惩罚。
2．建立社会帮教制度
目前，在我国，对未成年人犯罪的帮教已经存在，在法院有未成年人法庭，在检察院有青少年维权岗，对青少年帮教的工作主要由法院和检察院工作人员和未成年人所在学校承担，社会的参与力量还很薄弱。笔者以为，在对未成年人犯罪和轻微犯罪人员的帮教中，应更多地发挥社会力量，利用社会资源。对此笔者有一不成熟的想法，在我国，随着经济的快速发展，人民生活水平的不断提高，老龄化社会也在逐步向我们走来，现今离退休人员在我国人口中已占很大比例。如何有效利用这些资源，发挥他们的余热，使他们老有所用，老有所乐，已成为我们党和政府一直在考虑并探索解决的问题。在此，笔者以为，不妨从他们中间招幕一些志愿者，与被帮教者结对，用他们的人生经验、生活阅历教育、辅导被帮教者；同时，与社区取得联系，使被帮教者在暂缓起诉期间为社区进行一些力所能及的公益劳动。在此基础上，建立统一的社会帮教组织，该组织将定期的对被帮教者进行谈话教育，了解他们的思想动态，将他们的行为状态向暂缓起诉的决定机构检察机关反映，并可以邀请专家进行心理咨询、心理帮助和危机干扰，帮助被帮教者分析犯罪原因，放下心理包袱，为今后走上正确的人生道路打好基础。


注释

1.毛建平 段明学《暂缓起诉若干问题研究》 人民检察2004年第6期
2.毛建平 段明学《暂缓起诉若干问题研究》 人民检察2004年第6期
3.毛磊 《刑事犯罪走势前瞻》 人民日报 2002.11.17
4.张连华 试论“暂缓起诉制度”的构筑 华东政法学院研究生院
5．宗德均 对未成年人犯罪要体现“轻轻”政策 齐齐哈尔市人民检察院


国家发展和改革委员会


国家发展改革委办公厅关于外商投资项目和境外资项目核准有关问题的复函

发改办外资〔2004〕1673号
广东省发展改革委：
你委《关于外商投资项目地方政府核准部门的请示》（粤发改外〔2004〕766号）收悉。根据国务院关于投资体制改革的决定和国家有关法规的规定，现就有关问题函复如下：

一、《国务院关于投资体制改革的决定》所附《政府核准的投资项目目录（2004年本）》中所列实行核准制的外商投资项目，是指中外合资、中外合作、外商独资、外商购并境内企业、外商投资企业增资等各类外商投资项目。香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的投资者在祖国大陆举办的投资项目参照外商投资项目办理。增资项目的限额划分以新增投资额为准。
二、关于外商投资项目和境外投资项目“由地方政府按照有关法规办理核准”，《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）的规定中所指“有关法规”主要是指《指导外商投资方向规定》（国务院2002年第346号令）和《国务院批转国家计委关于加强海外投资项目管理意见的通知》（国发〔1991〕13号），上述文件明确规定了在外商投资和境外投资管理方面，各级发展改革部门（原计委）和商务部门（原外经贸部门）的职责分工，即：各级发展改革部门负责投资项目管理，商务部门负责企业合同和章程管理。


国家发展和改革委员会办公厅
二OO四年九月二十一日